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房地产抵押后,产权证放在“哪里”更合理/石用法

时间:2024-07-08 02:28:12 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9526
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房地产抵押后,产权证放在“哪里”更合理

作者:石用法


随着我国市场经济的发展,特别是房地产业的迅速突起,近年来,房地产抵押作为债权担保的形式,正为越来越多的债权人所运用。抵押作为债的担保方式的一种,由于能够较好地担保债的履行,在实践中被广泛采用,而房地产又以其现实性、稳定性、保值性、安全性成为普遍采用的抵押物。实践中,房地产抵押后,根据我国现行法律的相关规定,房地产管理部门会对办理抵押登记的房屋在《房屋所有权证》、《土地使用权证》上进行他项权记载,并同时颁发《房屋他项权证》、《土地使用权他项权证》,但是对于办完抵押登记后,这证件到底应该由谁保管,是抵押人处还是抵押权人处?放在哪方保管更能平衡抵押人和抵押权人的权利,实践中双方当事人态度上存在着一定的分歧。本文即针对此问题,提出一些自己的看法,以期实现双方利益最大限度的平衡,给予双方权利以更好的保护。
一 我国现行法律规定
《房屋所有权证》和《土地所有权证》是房地产管理机关颁发给权利人的法定凭证,权利人依法凭证行使房屋的所有权。《房屋他项权证》和《土地他项权证》)是房地产管理机关颁发给抵押权人等他项权利人的法定凭证。他项权利人依凭证行使他项权利,受国家法律保护。对于这两证具体应放哪方保管,我国现行的法律法规(《担保法》、《城市房地产管理法》等)并没有作出具体规定。但建设部1997年6月1日颁发的《城市房地产抵押管理办法》第98号第34条中规定:“以依法取得的房屋所有权证书的房地产抵押的,登记机关应当在原《房屋所有权证》上作他项权利记载后,由抵押人收执。并向抵押权人颁发《房屋他项权证》。”根据此规定,我们可以得知,房屋进行抵押后,《房屋所有权证》由抵押人进行保管,《房屋他项权证》由抵押权人保管。建设部《城市房地产抵押管理办法》属国务院部门规章。部门规章的调整范围和法律效力都是有限的。根据我国《立法法》的有关规定,首先,国务院各部委只能根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,“在本部门的权限范围内”制定部门规章,也就是说,其制定的规章一般不能调整与其他机关、部门之间的社会关系;其次,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项,也就是说,部门规章的内容应该是实施性的,一般不宜创制新的法律制度;再次,部门规章的效力极其有限,且不能作为法院审判的依据。
二 实践中具体操作情况
在实践中,对于《房屋所有权证》和《房屋他项权证》(包括土地的两证,以下同)由谁保管,抵押人、抵押权人分别保管,还是一并由抵押权人保管,不同的抵押权人其采取的做法是不同的。由于实践中银行作为抵押权人的情况更多一些,所以笔者对几家知名银行的房屋抵押情况进行了了解。调查的结果是各家银行作为抵押权人时,对于《房屋所有权证》和《房屋他项权证》由谁保管,具体的做法由各家银行决定。有的银行只保管《房屋他项权证》,有的银行连同《房屋他项权证》一并收取保管。例如中国建设银行某分行规定:“《房屋他项权证》于办妥抵押登记后交由乙方保管,抵押房产的房产证同时交由乙方保管。” 中国银行某行规定:“借款人在抵押物之抵押权设定后,应将《商品房买卖合同》(或《房地产证》和《房屋他项权证》)及其他文件的正本交由贷款人执管,直至贷款本息及相关费用清偿完毕时止。” 中国农业银行某行规定:“借款人应将抵押房产的房地产所有权证明文件及其他相关文件正本贷款人收执和保管。” 民生银行规定:“办妥抵押登记过户后的《房地产证》正本由甲方(银行)保管。” 只有中国工商银行规定:“抵押人在本合同抵押设定并登记完毕之日,将该抵押物的他项权利证书及抵押登记证明交存于抵押权人保管。” 换言之,只有中国工商银行无需收取借款人的《房地产证》,而其他银行两证都要收。
三 现行状况的评析
一种制度是否具有正义性,常常取决于它是否能兼顾各方利益,能否平等地对待各种利益主体。法律的价值就在于能否最大限度的维护最大多数人的利益平衡。房屋抵押登记制度亦应如此。房地产抵押登记制度应顺应市场发展的要求,以鼓励交易、保护善意相对人利益、维护双方当事人利益的平衡为出发点。那么我国现行法律体系下有关规定能否实现这样的法律价值呢?
(一)根据现行部门规章规定对抵押权人利益的保护是不利的
根据我国建设部《城市房地产抵押管理办法》(部门规章),由于抵押权人手中只持有他项权证,这使得一旦其债权出现实现的风险,只能根据我国现行《担保法》的规定实现抵押权。《担保法》第53条规定:“债务履行期届满,抵押权人未受清偿的,可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿;协议不成的,抵押权人可以向人民法院提起诉讼。”而法律的现行规定对抵押权人权利的保护似乎有所欠缺。
我们仍以银行与借款人之间的房屋抵押贷款为例,购房人(抵押人)在向银行(抵押权人)申请借款的同时,要将所购房屋在取得产权证后抵押给银行,为向银行申请的贷款设立抵押。设立抵押后,《房屋所有权证》由抵押人保管,《房屋他项权证》由银行收执。如人在未按借款合同约定偿还银行借款时,银行可以实现抵押权,将抵押人抵押之房屋折价、变卖或申请法院拍卖并以所得款项优先受偿。根据此规定,似乎非常之公平、合理。可一旦抵押人不履行债务,抵押权人到底如何实现其他项权呢?
例如产权证掌握在抵押人手中,根据《担保法》规定必须通过双方协商才可以处理抵押物,那么一旦出现抵押人恶意不配合(如声称其权利证书丢失),或失踪、死亡的情形,双方根本无法协商时,那么抵押权人的抵押权如何实现呢?必须通过法院的诉讼程序吗?
而且,就算抵押权人可以凭借《房屋他项权证》实现抵押权,但手里压着很多不能还款的房子,要去变现,拍卖,变卖,去找人收购,在变现过程中的人力、物力、财力使自身的经营业务发生偏离,对抵押权人来说,这样的成本是不是太高了呢?这对抵押权人来讲,是不是有失公平呢?
再者,产权证掌握在抵押人手中,根据《担保法》第53条的法律规定,抵押权人要实现抵押权,首先要与抵押人进行协商,协商是实现抵押权的必经程序;协商不成的,抵押权人只能向人民法院起诉,通过法院实现抵押权,抵押权人并无自行折价、自行拍卖、自行变卖抵押物的权利。也就是说,一旦我们和抵押人达不成协议,那么我们只有唯一一条实现抵押权的途径,那就是向法院提起诉讼程序。就此规定,笔者认为其本身就是不正确的。下面几种情形即可予以证明:
1、我国民法实行的是“私法自治”“意思自治”原则,在私法关系中,强调主体的意思表示,减少国家干预。当事人之间订立的合同, 按照有约定依约定,“无约定从法定”和“约定大于法定”的一般民法原理,只要是在法律许可的范围内自愿达成的双方约定,就是双方之间的法律,对双方均有约束力,即约定大于法定,但以不损害公共利益为限。所以,抵押权人和抵押人双方可以在担保合同中约定,在一方不履行其合同债务时,双方可以通过拍卖、变卖、折价的方式处理抵押物,实现抵押权。这样,不但加快抵押物的流转速度,也可以减少实现抵押权的成本。
2、抵押权人和抵押人双方可以通过仲裁方式解决纠纷。根据我国《仲裁法》的规定:“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,可以仲裁。”“当事人达成仲裁协议的,一方向人民法院起诉的,人民法院不予受理。”所以根据仲裁的排他性,一旦当事人双方选择了仲裁方式解决纠纷即排除了法院的管辖权。就此,若抵押权人和抵押人双方在抵押合同中约定采用仲裁的方式处理其纠纷,那么也就排除《担保法》将法院作为唯一解决纠纷途径的规定。
3、抵押权人和抵押人双方事先对抵押合同进行了公证,即此合同若经公证机关赋予公证效力的债权文书,那么当事人可以凭借公证的执行证书直接向人民法院申请强制执行,不经诉讼程序即直接进入法院的执行程序。根据我国《公证暂行条例》第24条的规定,经过公证处公证证明有强制执行效力的债权文书,是指国家公证机关根据当事人的申请,对于借款合同、还款协议等文书,经审查核实认为无疑义的,对债权文书进行公证,并依法赋予其强制执行效力,债务人不履行公证文书规定的义务时,债权人即可不经过诉讼程序,而直接向有管辖权的人民法院申请强制执行的证明活动。《中华人民共和国民事诉讼法》第218条也明确将公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书纳入可直接执行的程序中。可见,对经公证机关赋予强制执行效力的债权文书,人民法院可以裁定予以执行。申请人可以持这一文书,直接申请法院强制执行,无须再经起诉、受理、审理、判决、一审、二审诸程序。
(二)将他项权证书放在抵押权人处,也会给抵押人带来不便
当前银行作为抵押权人考虑到现行的规定并不利于保护其抵押权的实现,所以绝大多数银行在进行房屋抵押时,均要求抵押人将其所有权证书和他项权证书一并交由银行保管,一旦当抵押人不履行债权,银行即可通过其所持的两项权利证书,实现其债权。但这种方式对抵押人来讲,又是否公平、合理呢?对于银行的此种做法,我们又该如何评价呢?
银行作为抵押权人,在收取《房屋他项权证》后,再收取《房屋所有权证》,对抵押人来说,会给抵押人的生产、交易、生活带来一定的不便。例如子女入读房屋所在地段的小学,需出示《房屋所有权证》原件;被选举为业主委员会委员后,到房管局备案,业主又需出示《房屋所有权证》证明自己的身份;当房屋出租时,承租人想通过《房屋所有权证》确定其房屋所有人的身份等等。此外,《房屋所有权证》是房主对房屋所有权的凭证,即使房屋进行了抵押,抵押人作为房屋的所有权人仍对房屋享有占有、使用、收益的权利,只不过此时其处分权受到了限制。况且,没有《房屋所有权证》的房主在法律上是不受保护的。所以,抵押权人在办理完抵押手续后,扣留《房屋所有权证》的,其实是剥夺房屋所有权人权利的表现。
四 寻找权利的平衡点:对平衡各方权益的建议
任何良好法律制度的构建都必须寻求其内部权利义务关系的平衡。一旦发生纠纷,法律就要权衡当事人双方的利益,保证其利益平衡,从而维护市场的交易安全和保证交易的顺利进行。
但对于房屋抵押《房屋所有权证》到底由谁保管的问题,通过上述我们的分析,根据现行的法律规定和实践中的做法,都不能很好的维护双方当事人的权利平衡,那么我们能否寻找到双方权利的平衡点呢?就此,笔者提出以下两点建议。
(一)立法层面:一方面,由于我国现行的法律、法规对权利证书究竟放在哪方保管尚没有明确的规定,而是在国务院部门规章中予以规定,而部门规章的效力较低,部门规章效力低的现实直接造成了其适用范围和力度的不足。所以,需要国家通过立法来弥补此处的空白,给予明确的法律规定,以更好的维护双方当事人的利益,完善我国的担保制度。另一方面,在我国《物权法》中应明确规定抵押权人实现抵押权时无须通过诉讼的方式,抵押权人只要提出了抵押权登记簿的副本即可直接申请法院拍卖、变卖抵押财产,法院仅进行形式审查,以保证快速、便捷的实现抵押权人的抵押权,加快抵押物的流转。如果债务人或者抵押人对于抵押权以及被担保的债权是否存在等实体法律关系有异议,应当提起异议之诉,或者由抵押人对债权人、债务人合并提起抵押权不存在之诉。
(二)行政管理层面:权利凭证可由房地产抵押登记机关进行保管,并出具保管证明。
根据上述分析,抵押的权利凭证放在抵押人和抵押权人处都存在一定的弊端和不便,那么我们能否通过某一中间机关来解决此问题呢?笔者认为,房地产管理部门作为抵押登记的主管机关是解决双方利益平衡的最佳权利平衡点。房地产管理部门作为第三方当事人保管《房屋所有权证》可以同时保护抵押权人和抵押人双方的利益,有效地维护抵押权人、抵押人的合法权益。
  一方面,抵押人的设立抵押之后,进行他项权标注,自己保管无实际用途,抵押人此时对其房屋只有占有、使用、收益权,其处分权受限。一旦遗失,不光要补办所有权证,还要重签抵押合同补办他项权证。补办所有权证、他项权证手续繁琐,且同时给抵押权人也带来很多麻烦。针对抵押人有可能需要使用《房屋所有权证》的情形,建议房地产管理部门在保管产权证的同时,给抵押人出具一份房产证保管证明,此份行政机关的证明,具有完全的证明效力,足以解决抵押人在实践中需要房产证的情况。
  另一方面,抵押权人在登记机关设有他项权后,希望权利得到充分的保证。若把《房屋所有权证》放在房地产管理部门这样具有政府公信力的行政机关,抵押权人抵押权也可以较为容易的实现。一旦抵押人不履行债务,抵押权人可以直接向房地产管理部门申请,尽快实现自己的抵押权。
此外,笔者也建议房地产管理部门尽快建立起全国统一的他项权互联网查询系统,对于当前已经建立起网络查询系统的(如宁波市三区即可查询),应对外公开使用;尚未建立的,应尽快予以建立,以确保抵押登记的信息公开、互联、共享,为潜在交易人提供一个开放的信息公示平台,使其他利害关系人可迅速、便捷、低成本地查询房产(抵押物)的状态及相关信息,及时作出自己的判断,这不但有利于市场交易的安全和效率的提高,同时对于抵押权人的权利也可得到较好的保护。

江西省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法(2002年修正)

江西省人大常委会


江西省人民代表大会常务委员会关于修改《江西省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》的决定

(二○○二年六月一日江西省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)


江西省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议根据省人民政府的提议,决定对《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》作如下修改:


一、第六条第(六)项、第(九)项合并作为第(八)项,修改为“村内农田水利基本建设、村建道路、植树造林等集体生产和公益事业‘一事一议’筹资筹劳方案”。


二、第七条第一款修改为:“人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。”


三、第十条第(七)项修改为:“教育和推动村民依法履行纳税、实行计划生育、接受义务教育及其他依法应当履行的义务”。


四、第十一条第三款修改为:“村民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和贯彻执行国家政策,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。村民委员会成员不脱离生产,给予适当补贴。补贴经费从农业税附加、农业特产税附加和村集体经济收入中开支。确有困难的,县(市、区)和乡、民族乡、镇人民政府可以给予适当补贴。”


五、删除第十三条第(三)项。六、第十五条第一款修改为:“村民委员会的换届选举由省人民政府统一部署,各级人民政府组织实施,各级人民政府民政部门负责日常工作。县(市、区)、乡、民族乡、镇应当成立村民委员会换届选举工作指导小组。”


七、删除第十九条第二款。八、增加一条作为第二十条:“有选举权和被选举权的村民,一般在户籍所在地的村进行选民登记。现居住地与户籍所在地不一致,连续居住本村1年以上并履行村民义务,本人要求在居住地参加选举的,由其户籍所在地出具证明,经居住地所在村的村民选举委员会确认,可以进行选民登记,但不得在户籍所在地重复登记。”


九、第二十条作为第二十一条,修改为:“村民选举委员会应当在选举日的20日前张榜公布选民名单。村民对公布的选民名单有异议的,应当在选举日的3日前向村民选举委员会提出,村民选举委员会应当在选举日前作出解释或者纠正。”


十、增加一条作为第二十三条:“村民委员会成员候选人的具体要求,可以由县(市、区)、乡、民族乡、镇村民委员会换届选举工作指导小组提出,经村民会议或者村民代表会议根据本村情况讨论确定。”


十一、第三十条作为第三十二条,增加一款作为第二款:“参加投票的选民数按照发出的选票数计算。”


十二、第三十三条作为第三十五条,增加一款作为第二款:“村民委员会不按照前款规定期限召开村民会议表决罢免要求的,由乡、民族乡、镇人民政府督促村民委员会依法召开村民会议表决。”


十三、第三十四条作为第三十六条,修改为:“村民委员会成员有下列情形之一的,村民委员会应当及时召开村民会议依法予以罢免:


(一)以权谋私,在村民中造成较坏影响的;(二)玩忽职守,给村民的生产、生活造成较大损失的;


(三)违反法律、法规的规定造成严重后果的;(四)其他原因不宜再担任村民委员会成员的。”十四、增加一条作为第三十七条:“村民委员会成员有下列情形之一的,其职务自行终止:


(一)丧失行为能力的;(二)未经村民委员会同意,连续3个月不履行职责的;(三)违反计划生育法律、法规和政策规定超计划生育的;(四)被依法追究刑事责任或者被劳动教养的。终止村民委员会成员职务,村民委员会应当及时向全体村民公告。村民委员会不公告的,由乡、民族乡、镇人民政府督促村民委员会公告。”


十五、第三十五条作为第三十八条,修改为:“村民委员会成员被罢免、被批准辞职或者职务自行终止后,由村民委员会报乡、民族乡、镇人民政府和县级人民政府民政部门备案,并由乡、民族乡、镇人民政府收回其当选证书。”


十六、第三十六条作为第三十九条,修改为:“村民委员会成员因辞职、罢免、职务自行终止、亡故、迁移等出缺,且本届村民委员会任期尚有6个月以上的,应当在3个月内予以补选。补选由村民委员会主持。补选的村民委员会成员候选人通过召开村民会议或者村民代表会议提名产生,候选人人数应当多于应补选名额。补选的投票和计票适用本办法规定的选举程序和方法。


补选的村民委员会成员的任期至本届村民委员会届满为止。”此外,根据本决定对部分条文的文字作相应修改,条款顺序作相应调整。本决定自公布之日起施行。《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》根据本决定作相应修正,重新公布。




江西省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法

(1999年6月30日江西省第九届人民代表大会常务委员会第九次会议通过,根据2002年6月1日江西省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的关于修改《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的决定修正)




江西省人民代表大会常务委员会公告

(第118号)

江西省人民代表大会常务委员会关于修改《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的决定已由江西省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2002年6月1日通过,现予公布,自公布之日起施行。

江西省人民代表大会常务委员会

2002年6月1日




第一章 总则

第一条为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》,结合本省实际,制定本办法。


第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,依法管理本村事务,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。


第三条中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。


第四条乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。

第二章 村民会议和村民代表会议

第五条村民会议由本村18周岁以上的村民组成。召开村民会议,应当有本村18周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。


村民会议由村民委员会召集,每年至少举行1次,有十分之一以上的村民提议,应当召集村民会议;村民委员会认为必要,可以召集村民会议。


召开村民会议时,如果村民委员会认为必要,可以邀请驻村的企业、事业单位和群众组织的代表列席。


第六条村民会议讨论决定下列事项:(一)本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和年度计划;


(二)依法制定和修改村民自治章程、村规民约;(三)撤销或者改变村民代表会议、村民委员会的决定;(四)村民委员会的年度工作报告和财务收支情况报告,村集体经济所得收益的使用方案,本村享受定额补贴和误工补贴的人数及补贴标准;


(五)本村基本农田保护方案和宅基地的使用方案;(六)村集体经济项目的立项、承包方案以及村集体所有土地、山林、水面等承包方案;


(七)本村实施计划生育和社会治安综合治理的方案;(八)村内农田水利基本建设、村建道路、植树造林等集体生产和公益事业“一事一议”筹资筹劳方案;


(九)村民会议认为应当由其讨论决定的涉及村民利益的其他事项。


第七条人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。


村民代表会议由村民代表、村民委员会成员、村民小组组长和住村的各级人大代表组成。村民代表人数不得少于村民代表会议成员的三分之二。


村民代表由每5户至15户推选1人或者各村民小组推选若干人,其中应当有适当数量的妇女代表。多民族村民居住的村,各民族都应当有代表。


村民代表的任期与村民委员会成员的任期相同。村民代表任期内的罢免和补选,按原推选方式进行。


村民代表会议成员名单,应当报乡、民族乡、镇人民政府备案。第八条村民代表会议由村民委员会召集,至少每6个月举行1次。有五分之一以上村民代表会议成员提议,应当召集村民代表会议;村民委员会认为必要,可以召集村民代表会议。


召开村民代表会议,村民委员会应当至少提前2日将讨论的事项通知村民代表,村民代表应当征求所代表的村民的意见和建议,并在村民代表会议上如实反映。


村民代表会议的决定,由村民代表会议全体成员过半数通过。


第三章 村民委员会的设置和职责

第九条村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于村民自治和乡、民族乡、镇人民政府指导的原则设立。


村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县级人民政府批准。


第十条村民委员会向村民会议和村民代表会议负责并报告工作,其主要职责是:


(一)宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策;(二)执行村民会议和村民代表会议的决定、决议,主持日常村务,保障村民自治章程、村规民约的实施;


(三)提出和实施本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和年度计划;


(四)支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,巩固和发展村集体经济,承担本村生产的服务和协调工作;


(五)尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,维护集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权益;


(六)依法管理本村属于村集体所有的土地、山林、水面、水利设施和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境;


(七)教育和推动村民依法履行纳税、实行计划生育、接受义务教育及其他依法应当履行的义务;


(八)组织村民开展社会治安群防群治,调解民间纠纷,预防和制止非法宗教宗族活动及械斗,促进村际、村民团结和家庭和睦,协助公安等有关机关对依法被判处管制、被剥夺政治权利以及被宣告缓刑、假释的村民进行教育、帮助和监督;


(九)开展多种形式的社会主义精神文明建设活动,扫除青壮年文盲,普及文化科学知识和法律知识,组织健康的文体活动,防止发生贩毒吸毒、私种毒品原植物、拐卖妇女儿童、卖淫嫖娼、赌博、传播淫秽物品和封建迷信活动,树立尊老爱幼、拥军优属、扶贫助残、婚事新办、丧事简办的新风尚;


(十)办理本村的其他公共事务和公益事业;(十一)完成国家下达的各项任务,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。


第十一条村民委员会由主任、副主任和委员共3人至7人组成,由村民直接选举产生。职数少的村民委员会可以不设副主任。具体职数,根据人口、地域、工作任务和经济条件等实际情况,由村民会议或者村民代表会议讨论决定,报乡、民族乡、镇人民政府备案。


村民委员会成员中,妇女应当有适当的名额,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。


村民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和贯彻执行国家政策,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。村民委员会成员不脱离生产,给予适当补贴。补贴经费从农业税附加、农业特产税附加和村集体经济收入中开支。确有困难的,县(市、区)和乡、民族乡、镇人民政府可以给予适当补贴。


村民委员会每届任期3年,其成员可以连选连任。第十二条村民委员会应当建立和健全学习、工作、会议、财务等各项规章制度。


村民委员会决定问题,实行少数服从多数的原则。村民委员会开展工作,应当坚持群众路线,充分发扬民主,认真听取不同意见,坚持说服教育,不得强迫命令、打击报复。


第十三条村民委员会实行村务公开制度。下列事项应当及时公布:


(一)本办法第六条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;


(二)救灾救济款物的发放情况;

(三)征(占)用土地及各项补偿费、安置补助费的收支情况;

(四)涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。村民委员会应当设置村务公开栏公开村务,并保证公布内容的真实性。


村民委员会应当建立村务公开档案并妥善保管,保存期不少于5年。

第十四条村民委员会按照村民居住状况分设若干村民小组。村民小组组长由新一届村民委员会组织召开村民小组会议推选产生,任期与村民委员会相同,可以连选连任。


村民小组组长在村民委员会的领导下,贯彻执行村民会议和村民代表会议及村民小组会议的决定,办好本村民小组的各项事务,及时反映村民的意见和要求。

第四章 村民委员会的选举

第一节 选举组织机构

第十五条村民委员会的换届选举由省人民政府统一部署,各级人民政府组织实施,各级人民政府民政部门负责日常工作。县(市、区)、乡、民族乡、镇应当成立村民委员会换届选举工作指导小组。


县(市、区)、乡、民族乡、镇村民委员会换届选举工作指导小组的职责是:


(一)宣传和执行《中华人民共和国村民委员会组织法》和本办法;


(二)部署、指导和监督村民委员会换届选举工作,引导村民依法开展换届选举;


(三)培训换届选举工作人员;

(四)受理换届选举工作中的有关申诉;

(五)承办换届选举工作中的其他事项;

(六)总结、交流换届选举工作经验。

第十六条村民选举委员会主持村民委员会的换届选举。村民选举委员会由主任、副主任和委员共5人至7人组成,在村民委员会主持下,由村民会议或者各村民小组推选产生,也可以由村民代表会议推选产生,报乡、民族乡、镇村民委员会换届选举工作指导小组备案。村民选举委员会配备选举工作人员若干人。


村民选举委员会成员应当具备政治思想素质好、责任心强、办事公道、有较强组织协调能力等条件。村民选举委员会成员和工作人员不得是村民委员会成员正式候选人,若被提名为正式候选人,即不得再担任村民选举委员会的成员或者工作人员。


第十七条村民选举委员会履行下列职责:

(一)制定选举方案;

(二)进行选民登记,审查选民资格,公布选民名单并发放选民证,受理对于选民名单不同意见的申诉,并作出决定;


(三)组织村民推选村民委员会成员候选人;

(四)审查候选人资格,依法确定并公布正式候选人;

(五)确定选举的具体时间和地点;

(六)推荐监票人、计票人、唱票人,主持选举大会,确认选举是否有效,宣布选举结果,并报乡、民族乡、镇村民委员会换届选举工作指导小组和县级人民政府民政部门备案;


(七)总结和上报选举工作情况,建立选举工作档案。村民选举委员会履行职责至新一届村民委员会产生时止。

第十八条各级人民政府组织指导村民委员会选举工作所需经费,由各级财政列支。村民委员会的选举工作经费由本村解决,乡、民族乡、镇财政对经济困难的村可以给予适当补助。

第二节 选民登记

第十九条年满18周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。


第二十条有选举权和被选举权的村民,一般在户籍所在地的村进行选民登记。现居住地与户籍所在地不一致,连续居住本村1年以上并履行村民义务,本人要求在居住地参加选举的,由其户籍所在地出具证明,经居住地所在村的村民选举委员会确认,可以进行选民登记,但不得在户籍所在地重复登记。


第二十一条村民选举委员会应当在选举日的20日前张榜公布选民名单。村民对公布的选民名单有异议的,应当在选举日的3日前向村民选举委员会提出,村民选举委员会应当在选举日前作出解释或者纠正。

第三节 候选人的产生

第二十二条村民委员会主任、副主任、委员候选人由村民选举委员会或者以村民小组为单位召集选民填写候选人提名票产生。填写候选人提名票必须有过半数选民参加。统计候选人提名票应当在村民选举委员会主持下集中进行。


提名村民委员会成员候选人应当按职务提名,但每一选民提出的候选人人数不得超过应选人数。


提名村民委员会成员候选人应当有适当的妇女名额;多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。


村民选举委员会对被提名的候选人进行资格审查后,按主任、副主任正式候选人人数分别比应选人数多1人、委员正式候选人人数比应选人数多1人至2人的数额,将得票多的候选人确定为正式候选人。


如遇被提名的候选人票数相等,致使村民委员会的某项职务候选人人数超过规定的差额数时,应当就票数相等的候选人由选民进行第二轮提名,按得票多少的顺序依次确定正式候选人。


正式候选人名单应当在选举日的5日前按不同职务和得票多少的顺序张榜公布。


第二十三条村民委员会成员候选人的具体要求,可以由县(市、区)、乡、民族乡、镇村民委员会换届选举工作指导小组提出,经村民会议或者村民代表会议根据本村情况讨论确定。

第四节 选举程序

第二十四条村民委员会选举应当召开选举大会进行。为便于居住偏远的选民投票,可以增设若干投票站。对因老、弱、病、残和其他原因不便到选举大会会场或者投票站投票的选民,应当设立流动票箱投票。每个投票箱必须有3名以上选举工作人员负责。


第二十五条选举村民委员会主任、副主任和委员,可以采用一次性投票方式,也可以采用分次投票方式。具体投票方式,由村民选举委员会确定。


采用分次投票方式进行选举的可以先选出主任,再选副主任和委员;也可以先选出主任、副主任,再选委员。


第二十六条村民委员会选举一律实行无记名投票、公开计票的方法。


选举会场应当设立选票发放处、秘密写票处、选票代写处和投票处。


文盲或者因其他原因不能写选票的,可以委托选票代写处或者除候选人以外的人代写,代写人不得违背选民的意愿。


选民在投票选举时因故不能参加投票的,可以委托正式候选人以外的选民代为投票,但每一选民接受的委托不得超过3人。


第二十七条正式投票前,村民选举委员会应当在选举大会会场组织正式候选人发表演讲,回答选民提出的问题。


正式投票前,村民选举委员会应当在选举大会会场提出监票人、唱票人、计票人的人选,经选民举手表决通过,但村民委员会成员正式候选人及其配偶和直系亲属不得担任。


第二十八条选民对村民委员会正式候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他选民,也可以弃权。


第二十九条投票结束后,各投票站的票箱和流动票箱应当分别由3名以上选举工作人员护送到选举大会会场,与选举大会会场的票箱同时当众开箱验票。


第三十条选举村民委员会,有选举权的村民的过半数投票,选举有效。每次选举所投的票数多于投票人数的,选举无效;等于或者少于投票人数的,选举有效。


每一选票所写的人数,多于应选人数的选票作废,等于或者少于应选人数的选票有效;选票无法辨认或者不按规定符号填写的无效,但可以辨认的部分有效。


采用一次性投票选举村民委员会成员的,每一选票不得选同一候选人或者其他选民担任两种以上职务。


第三十一条一次性投票选举村民委员会成员的委员候选人的得票数,应当将其获得主任、副主任和委员的票数相加,计算为所得票数;副主任候选人的得票数,应当将其获得主任、副主任的票数相加,计算为所得票数。


第三十二条村民委员会主任、副主任、委员正式候选人或者其他选民,获得参加投票的选民的过半数的选票,始得当选。


参加投票的选民数按照发出的选票数计算。获得过半数选票的人数超过应选人数时,以得票多的当选;如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的人员当场或者在3日内重新投票。


当选人数不足应选名额,不足名额应当于10日内在未当选的候选人中进行第二次投票;如遇未当选的候选人没有达到规定的差额人数,不足人数可以从被提名的得票多的候选人中依次补足。第二次投票以得票多的当选,但得票数不得少于参加投票的选民的三分之一。


经过两次投票,当选人数仍不足应选名额,当选人已达3人以上的,缺额人数可以在3个月内另行选举产生。主任暂缺的,由副主任代理主任工作;主任、副主任都暂缺的,由当选的村民委员会委员推举1人代理主任工作。当选人数不足3人,不能组成村民委员会的,应当在1个月内就不足的名额另行选举。


第三十三条选举结果由村民选举委员会当场宣布。对当选的村民委员会成员由乡、民族乡、镇人民政府和县级人民政府民政部门颁发省人民政府制发的当选证书。


乡、民族乡、镇人民政府应当将新当选的村民委员会成员名单予以公告。


第五章 村民委员会成员的辞职、罢免和补选

第三十四条村民委员会成员要求辞职的,应当向村民会议或者村民代表会议提交书面辞呈,并由其决定是否接受辞职;在村民会议或者村民代表会议闭会期间,可以向村民委员会提交书面辞呈,由村民委员会在15日内决定是否接受辞职。


村民委员会主任辞职的,由副主任代理主任工作;主任、副主任都辞职的,在委员中推举1人代理主任工作。


第三十五条本村五分之一以上有选举权的村民联名或者二分之一以上的村民代表会议成员联名,可以书面形式向村民会议要求罢免村民委员会成员,并提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当在罢免要求提出后30日内召开村民会议投票表决。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。


村民委员会不按照前款规定期限召开村民会议表决罢免要求的,由乡、民族乡、镇人民政府督促村民委员会依法召开村民会议表决。


第三十六条村民委员会成员有下列情形之一的,村民委员会应当及时召开村民会议依法予以罢免:


(一)以权谋私,在村民中造成较坏影响的;

(二)玩忽职守,给村民的生产、生活造成较大损失的;

(三)违反法律、法规的规定造成严重后果的;

(四)其他原因不宜再担任村民委员会成员的。

第三十七条村民委员会成员有下列情形之一的,其职务自行终止:


(一)丧失行为能力的;

(二)未经村民委员会同意,连续3个月不履行职责的;

(三)违反计划生育法律、法规和政策规定超计划生育的;

(四)被依法追究刑事责任或者被劳动教养的。终止村民委员会成员职务,村民委员会应当及时向全体村民公告。村民委员会不公告的,由乡、民族乡、镇人民政府督促村民委员会公告。


第三十八条村民委员会成员被罢免、被批准辞职或者职务自行终止后,由村民委员会报乡、民族乡、镇人民政府和县级人民政府民政部门备案,并由乡、民族乡、镇人民政府收回其当选证书。


第三十九条村民委员会成员因辞职、罢免、职务自行终止、亡故、迁移等出缺,且本届村民委员会任期尚有6个月以上的,应当在3个月内予以补选。补选由村民委员会主持。补选的村民委员会成员候选人通过召开村民会议或者村民代表会议提名产生,候选人人数应当多于应补选名额。补选的投票和计票适用本办法规定的选举程序和方法。


补选的村民委员会成员的任期至本届村民委员会届满为止。

第六章 监督

第四十条村民委员会成员受村民监督。村应当设立由3人或者5人组成的村务监督小组。其成员应当由具有一定文化和财务专业知识的村民担任,经村民会议或者村民代表会议推选产生。村民委员会成员及其配偶和直系亲属不得担任。


村务监督小组具体负责监督财务等村务工作,并向村民会议和村民代表会议报告情况。


村民委员会应当将拟公开的内容交村务监督小组审核签署意见后予以公布。财务收支至少每6个月公布1次。


第四十一条违反本办法规定,有下列情形之一的,村民有权提出询问,并可以向乡、民族乡、镇人民政府或者县级以上人民政府及其有关主管部门反映;有关机关应当负责调查核实,责令纠正,并依法追究有关人员的责任:


(一)应当经村民会议讨论决定的事项未经村民会议讨论就作出决定或者处理的;


(二)无正当理由不执行村民会议决定的;

(三)村务公开不及时或者内容不真实的。第四十二条违反本办法规定,以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。


有下列情形之一的,村民有权向有关机关和组织举报,有关机关和组织应当负责调查并依法处理:


(一)村民委员会成员候选人或者其他选民以不正当方式当选的;


(二)村民选举委员会或者乡、民族乡、镇有关人员、其他人员利用不正当方式使某人当选,或者阻碍某人当选的;


(三)以暴力或者毁坏选票、投票箱等手段破坏村民委员会选举的;


(四)违反无记名投票办法,侵犯村民民主选举权利的;

(五)对提出罢免村民委员会成员要求的人员进行打击报复的。

第四十三条违反本办法规定,指定、委派、撤换村民委员会成员的,由其所在单位或者上级机关予以纠正,有关机关可以对直接负责的主管人员给予行政处分。


第四十四条各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会保证本办法在本行政区域的实施,保障村民依法行使自治权利,监督政府组织实施村民委员会换届选举工作,听取政府及其有关部门贯彻本办法的工作报告,开展执法检查,受理村民及有关方面的举报,总结推广实施本办法的经验。

第七章 附则

第四十五条国有场、矿和城市街道办事处所辖的村民委员会,适用本办法。


第四十六条本办法由各级人民政府组织实施,各级民政部门负责日常工作。


第四十七条本办法自公布之日起施行。1994年10月24日江西省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《江西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法(试行)〉办法》同时废止。





内务部、公安部为纠正婚姻登记未达婚龄私自同居等问题的联合通知

内务部 公安部


内务部、公安部为纠正婚姻登记未达婚龄私自同居等问题的联合通知
内务部、公安部



各省、自治区、直辖市民政、公安厅(局):
目前有些地方结婚不登记和未达婚龄私自同居等现象还相当严重。这种轻率结婚和私自同居不仅是违犯婚姻法的行为,同时,由于没有办理婚姻登记,往往也就不申报户口,影响户口登记的准确程度。为此,婚姻登记机关和户口登记机关应当结合本身业务,认真纠正这一现象。
婚姻登记机关必须结合婚姻登记工作进行婚姻法的宣传教育,加强人民群众的法制观念,使其自觉地遵守婚姻法。在进行结婚登记工作时,应当认真审查结婚当事人的条件,是否合乎婚姻法的规定,对于年龄问题必要时可直接向户口登记机关进行核对。如果当事人未达婚龄或有虚报年
龄的行为,应给以批评教育,交待政策,说明早婚的害处,不予登记。对于未达婚龄私自同居的,除向当事人进行批评教育外,并可责成他们的家长劝告双方分居。
因结婚、离婚和恢复结婚引起户口变动的,必须在十天以内,由户主或本人持结婚、离婚和恢复结婚的证件向当地户口登记机关申报办理户口变动登记。如果当事人没有证件或者发现有虚报结婚年龄和婚姻变动而不申报户口变动登记的,除应及时通知婚姻登记机关处理外,并应按照户
口登记条例第二十条的规定酌情予以处理,同时将处理情况通知婚姻登记机关。
为此,婚姻登记机关与户口登记机关必须密切联系,互相配合,并应运用群众路线的工作方法,依靠广大群众,切实做好婚姻登记和户口登记工作。



1958年3月1日