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深圳经济特区出租屋治安管理办法

时间:2024-07-21 23:15:45 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9811
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深圳经济特区出租屋治安管理办法

广东省深圳市人民政府


深圳经济特区出租屋治安管理办法
(深圳市人民政府二届112次常务会议审议通过

1998年11月12日深圳市人民政府令第80号发布)





《深圳经济特区出租屋治安管理办法》已于1998年9月18日经市政府二届112次常务会议审议通过。现予发布,自发布之日起施行。


第一条 为加强出租屋治安管理,维护社会治安秩序,根据有关法律、法规,结合实际,制定本办法。
第二条 本办法所称出租屋,是指除旅馆业外以营利为目的向他人出租用于居住的房屋。
第三条 各级人民政府应当加强对出租屋治安管理工作的领导、协调。
公安机关是出租屋治安管理的主管部门,公安派出机构具体负责本辖区的出租屋治安管理。
劳动、工商、税务、城管、房屋租赁、计划生育等管理部门应当按照有关法律、法规、规章,配合公安机关做好出租屋的治安管理工作。
各物业管理公司、股份合作公司、居(村)民委员会必须协助公安机关做好出租屋的治安管理工作。
第四条 出租屋实行治安管理责任制。出租人、受委托管理人、承租人均为治安责任人,必须于签订房屋租赁合同之日起10日内到出租屋所在地公安派出机构签订治安责任书。
第五条 出租屋应当悬挂由市公安局统一制作的出租屋标牌。
第六条 出租人的义务:
(一)遵守国家、省、市有关治安管理的法律、法规、规章,履行出租屋治安管理义务,落实各项治安防范措施;
(二)不得将房屋出租给无有效身份证件和《中华人民共和国边境管理区通行证》的人员居住;
(三)对承租人及其同住人的姓名、性别、年龄、国籍(或地区)、常住户口所在地、职业、服务处所、有效身份证件等基本情况进行登记,并于签订治安责任书时向出租屋所在地公安派出机构提交登记表;
(四)向承租人及其同住人宣传有关出租屋治安管理的法律、法规、规章,并督促其自觉遵守;
(五)督促、协助承租人及其同住人及时到出租屋所在地公安派出机构办理暂住登记手续或申办有关暂住证件;
(六)掌握出租屋的治安情况,并如实将治安隐患向公安派出机构报告,协助公安机关查处刑事、治安案件;
(七)不得包庇、纵容承租人及其同住人的违法犯罪行为。发现承租人及其同住人有违法犯罪行为或犯罪嫌疑的,应当及时举报、制止或将犯罪嫌疑人送交公安机关处理;
(八)与承租人解除或中止房屋租赁合同的,必须于解除或中止租赁合同之日起3日内向出租屋所在地公安派出机构报告。
第七条 承租人的义务:
(一)遵守国家、省、市有关治安管理的法律、法规、规章,自觉接受公安机关的检查;
(二)不得承租没有悬挂出租屋标牌的出租屋;
(三)租赁房屋时,必须向出租人出示自己和同住人员的有效身份证件和《中华人民共和国边境管理区通行证》,并如实提供登记情况;
(四)必须按规定的期限到出租屋所在地公安派出机构办理暂住登记手续或申办有关暂住证件;
(五)严禁利用出租屋非法从事旅馆业或用于其它非居住用途;
(六)严禁利用出租屋进行赌博、吸毒贩毒、卖淫嫖娼、制黄贩黄、伪造证件、承印非法出版物、制造销售假冒伪劣商品、窝藏犯罪人员、窝藏和销售赃物等违法犯罪行为;
(七)严禁利用出租屋生产、储存、经营易燃、易爆、有毒、放射性等危险物品;
(八)发现有违法犯罪行为或犯罪嫌疑的,应当及时举报、制止或将犯罪嫌疑人送交公安机关处理;
(九)必须将留宿人员的基本情况告之出租人,并如实向出租人报告登记,不得留宿无有效身份证件的人员。
第八条 出租人委托他人管理出租屋的,双方必须签订委托协议书,并报出租屋所在地的公安派出机构备案。
受委托管理人必须具有深圳市常住户口,在受委托期间,受委托管理人不得再行委托,并按照本办法第六条规定履行治安义务。
第九条 承租人将房屋转租他人的,须经出租人同意,并报告出租屋所在地公安派出机构。转租期间,转租人应按本办法第六条规定履行治安义务。
受转租人不得将出租屋再行转租。
第十条 公安派出机构的出租屋治安管理职责:
(一)宣传和执行有关出租屋治安管理的法律、法规、规章;
(二)指导、督促各物业管理公司、股份合作公司、居(村)民委员会做好出租屋的治安防范工作;
(三)同治安责任人签订治安责任书,指导、监督治安责任人依法履行治安义务;
(四)对出租屋进行治安安全检查,指导、监督治安责任人落实安全防范措施,发现问题责令其限期整改;
(五)查核承租人及其同住人的基本情况,办理、核发有关暂住手续、暂住证件;
(六)配合房屋租赁、城管、工商、税务、计划生育、卫生等管理部门,做好出租屋的租赁、税收、计划生育、卫生防疫等管理工作。
第十一条 出租人违反本办法规定的,按下列规定处罚:
(一)违反第四条的,处以500元罚款,并责令限期补办手续,在限期内仍不补办手续的,加倍处罚;
(二)违反第五条、第六条第三项、第八项的,处以100元罚款;
(三)违反第六条第二项的,处以200元罚款;
(四)一年内在出租屋内发生三次以上治安案件,或发生两次以上刑事案件的,由房屋租赁主管部门中止其租赁资格一年;
(五)在出租屋内发生违法犯罪行为,出租人知情不报的,处以1000元罚款,并由房屋租赁主管部门中止其租赁资格一年;出租人包庇纵容的,由房屋租赁主管部门中止其租赁资格一年,并按治安管理处罚条例有关规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十二条 承租人违反本办法规定的,按下列规定处罚:
(一)违反第七条第二项、第三项的,处以100元罚款;
(二)违反第七条第四项的,按《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》的有关规定处理;
(三)违反第七条第五项、第七项的,处以1000元以上5000元以下罚款;
(四)违反第七条第六项的,由有关行政管理部门依法处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任;
(五)违反第七条第九项,留宿无有效身份证件的人员的,处以200元罚款;
(六)违反第九条规定,不向出租屋所在地公安派出机构报告的,处以500元罚款。
第十三条 公安人员在出租屋治安管理中,有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿等行为的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十四条 公安机关作出行政处罚,应当依法出具行政处罚决定书;收缴罚没款,必须出具市财政部门统一印制的罚没财物收据。罚没收入全部上缴财政。
第十五条 当事人对公安机关的处罚不服的,可以按照《行政复议条例》和《行政诉讼法》的有关规定,申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
第十六条 宝安、龙岗两区的出租屋治安管理参照本办法执行。
第十七条 本办法自发布之日起施行。



1998年11月12日

浙江省人民政府关于修改《浙江省渡口安全管理办法》的决定

浙江省人民政府


浙江省人民政府关于修改《浙江省渡口安全管理办法》的决定

省政府令第209号


《浙江省人民政府关于修改〈浙江省渡口安全管理办法〉的决定》已经省人民政府第55次常务会议审议通过,现予公布,自公布之日起施行。

                        省长

        二○○五年十二月二十七日

  浙江省人民政府决定对《浙江省渡口安全管理办法》作如下修改:

  一、第四条修改为:“各级人民政府应当加强对渡口安全管理工作的领导,建立、健全渡口安全管理责任制,协调有关部门做好渡口安全管理工作。渡口安全管理任务繁重的地区,县级人民政府应当制定渡口突发公共事件应急预案。

  县级人民政府指定的部门(以下简称渡口安全主管部门)负责本辖区内的渡口安全管理工作。

  海事管理机构负责渡船和渡船船员的安全监督管理工作。船舶检验机构负责渡船的检验、发证工作。”

  二、第八条第一、二款修改为:“设置、迁移、撤销渡口,应当符合城市规划或村镇规划,并经渡口所在地的县级人民政府审批。县级人民政府在审批前应当征求当地海事管理机构的意见。

  跨行政区域的渡口,须经相关各方协商一致并报双方共同的上一级人民政府审批。”

  三、增加一条,作为第十一条:“渡口必须设置牢固的系缆桩、跳板以及其他方便旅客上下和渡船靠泊的安全设备、候船设备或设施,并保持各项设备和设施的完好。”

  四、删去第十二条。

  五、第三章和第四章合并,标题修改为:“第三章渡船和渡工”。

  六、第二十一条修改为:“渡船应当按照渡口所在地县级人民政府核定的路线渡运,横渡时严禁抢越沿流行驶中的他船船头。”

  七、第二十二条修改为:“需要渡运装运危险品的车辆和超高、超宽、超长、超重的车辆的,须出示有关部门出具的准运准渡证明,并采取有效的安全措施后方可渡运。禁止装运危险品的车辆和营运客车同渡。”

  八、第二十六条中的“县级以上人民政府交通行政主管部门的渡口安全管理职责”修改为:“渡口安全主管部门履行下列渡口安全管理职责”;增加两项,分别作为第(五)项和第(六)项:“(五)对渡口工作人员进行培训考核和颁发合格证书;(六)对渡口和渡运安全实施监督检查;”

  九、增加一条,作为第二十七条:“乡(镇)人民政府履行下列渡口安全管理职责:

  (一)建立、健全渡口所在行政村和渡口经营者的渡口安全责任制;
  (二)落实专兼职渡口安全管理人员,加强对渡口安全设施养护、使用情况的检查;
  (三)督促渡口经营者和渡工遵守有关水上交通安全的法律、法规和规章。”

  十、第二十七条改为第二十八条,修改为:“海事管理机构、船舶检验机构履行下列渡口安全管理职责:

  (一)依法办理渡船检验、登记,核发船舶检验证书、船舶登记证书和航行签证簿或渡船证;
  (二)负责渡工的技术考核,核发渡工证或船员适任证书;
  (三)开展对渡船适航和渡船船员适任情况的检查;
  (四)调查处理渡船交通事故。”

  十一、第二十八条改为第二十九条,其中的“渡口主管部门和经营者的安全管理职责”修改为:“渡口经营者承担下列安全管理责任”;增加一项,作为第(八)项:“(八)渡船发生事故时,应当及时采取救援措施,并向渡口安全主管部门、海事管理机构和所在地乡(镇)人民政府报告;”

  十二、第二十九条改为第三十条,修改为:“渡工承担下列安全管理责任:
  (一)坚守岗位,遵守航行规则;
  (二)不得超载航行、酒后驾驶、无证驾驶,不得在大风、浓雾、洪水、急流等危险情况下航行;
  (三)宣传《渡口守则》,维护渡运秩序;
  (四)检查渡船是否适航,发现渡船不适航时,及时向经营者报告;
  (五)渡船发生事故时,应当及时采取救援措施,进行现场抢救,并向渡口经营者和所在地乡(镇)人民政府报告;
  (六)渡口经营者交办的其他安全事项。”

  十三、第三十四条改为第三十五条,修改为:“渡船发生重大交通事故时,当地人民政府、渡口安全主管部门和其他有关部门的负责人,应当及时到现场组织抢救、处理善后工作,并将处理结果报告上级人民政府。”

  十四、增加一条,作为第三十七条:“对违反本办法规定的行为,有关法律、法规已有行政处罚规定的,从其规定。”

  十五、第三十六条改为第三十八条,修改为:“违反本办法第八条第三款规定的,由渡口安全主管部门责令其改正;逾期不改正的,予以强制撤除或恢复,由此产生的费用分别由设置人、迁移人、撤销人承担。”

  十六、增加一条,作为第四十一条:“违反本办法第十七条规定的,由渡口安全主管部门责令改正,可处以2000元以上1万元以下的罚款;逾期不改正的,责令停航。”

  十七、删去第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十四条、第四十六条。

  十八、第四十七条改为第四十四条,修改为:“渡口安全主管部门、海事管理机构等单位的工作人员,玩忽职守,造成渡船交通事故的,由有关主管部门给予行政处分。”

  十九、有关条文中的“渡口(的)主管部门”均修改为“渡口安全主管部门”,“港航(港务)监督机构”均修改为“海事管理机构”。

  此外,对有关条文的顺序作相应的调整。
  本决定自公布之日起施行。
  《浙江省渡口安全管理办法》根据本决定作相应的修改,重新公布。

浙江省渡口安全管理办法

(1997年9月4日浙江省人民政府令第88号发布根据2005年12月27日《浙江省人民政府关于修改〈浙江省渡口安全管理办法〉的决定》修订)

第一章总则


  第一条 为加强渡口安全管理,保障国家、集体、个人财产安全和人民生命安全,根据国家有关法律、法规规定,结合本省实际,制定本办法。

  第二条 本办法适用于本省所有渡口及与渡口安全管理活动有关的单位、个人。

  本办法所称渡口,是指设于河流、湖泊、水库、沿海邻近岛屿间专供渡运人、货、车的场所及设施,包括渡运所需的场地、道路、水域、码头、渡船及为渡运服务的其他设施。

  第三条 渡口分为三类:
  (一)设于市镇港埠、渡运量较大的渡口为交通渡;
  (二)设于乡村或集镇的渡口为乡镇渡;
  (三)设于企事业单位专用场所或旅游风景点的渡口为专用渡。

  第四条 各级人民政府应当加强对渡口安全管理工作的领导,建立、健全渡口安全管理责任制,协调有关部门做好渡口安全管理工作。渡口安全管理任务繁重的地区,县级人民政府应当制定渡口突发公共事件应急预案。

  县级人民政府指定的部门(以下简称渡口安全主管部门)负责本辖区内的渡口安全管理工作。

  海事管理机构负责渡船和渡船船员的安全监督管理工作。船舶检验机构负责渡船的检验、发证工作。

  第五条 渡口安全管理实行“谁经营、谁管理、谁负责”的原则。渡口经营者对渡口安全负全面责任,渡口安全主管部门和乡镇渡口所在地的乡(镇)人民政府对渡口安全负领导责任。

  乡(镇)人民政府应当加强对当地非经营性义渡的安全管理。

  第六条 渡口经营实行“以渡养渡”的原则。
  渡运收费标准,由价格主管部门会同渡口安全主管部门核定。乡镇渡收费不足以维持正常开支的,当地人民政府应予解决。

  第七条 对渡口安全管理工作做出显著成绩的单位、个人,各级人民政府和渡口安全主管部门应当给予表彰、奖励。


第二章 渡口的设置、迁移、撤销


  第八条 设置、迁移、撤销渡口,应当符合城市规划或村镇规划,并经渡口所在地的县级人民政府审批。县级人民政府在审批前应当征求当地海事管理机构的意见。

  跨行政区域的渡口,须经相关各方协商一致并报双方共同的上一级人民政府审批。

  任何单位和个人未经批准,不得擅自设置、迁移、撤销渡口。

  第九条 渡口应当设置在岸平水缓、视线良好、旅客上下方便的地段。渡口不得设置在狭窄、弯曲、流急波漩或靠近易爆易燃生产场所、仓库等地段,不得妨碍航道畅通和排洪泄洪。

  设置渡运机动车辆的渡口,还应当符合国家有关公路渡口管理的规定。

  禁止在通航水域设置缆渡。

  第十条 渡口两岸必须修建合适的码头或埠头,设置明显的《渡口守则》标牌和警戒水位停渡标志。

  第十一条 渡口必须设置牢固的系缆桩、跳板以及其他方便旅客上下和渡船靠泊的安全设备、候船设备或设施,并保持各项设备和设施的完好。

  第十二条 设置营业性渡口,经营者应当依法向当地工商、税务等有关主管部门办理登记手续,领取营业执照;迁移或撤销渡口的,应依法办理变更登记或注销手续。


第三章 渡船和渡工


  第十三条 渡船(包括机动船和非机动船,下同)须经船舶检验机构检验、海事管理机构登记,依法取得船舶检验证书、船舶登记证书和航行签证簿或渡船证。未经检验、登记发证的渡船,不得投入渡运。

  渡船应当按规定办理签证和年度检验。

  第十四条 渡口经营者应当确保渡船适航。严禁水泥船作渡船使用。

  第十五条 渡船应当按规定配备消防、救生等安全设施和设备。

  第十六条 渡船两舷应当设置安全栏杆,渡运机动车辆的渡船应当在甲板两端设置防滑装置。

  第十七条 渡船应当标明:船名、核定乘客定额、载重水线和抗风等级。渡船应按船舶检验部门核定的部位载客运货。

  第十八条 渡船经营者应当按规定配备渡工(船员,下同),并保持相对稳定。

  第十九条 渡工应当由责任心强、技术好、熟悉航道、身体健康,并经海事管理机构考核合格,取得渡工证或船员适任证书的人员担任。严禁无证人员担任渡工。

  第二十条 渡工应当严格遵守有关法律、法规、规章和水上安全操作制度。


第四章 渡运


  第二十一条 渡船应当按照渡口所在地县级人民政府核定的路线渡运,横渡时严禁抢越沿流行驶中的他船船头。

  第二十二条 需要渡运装运危险品的车辆和超高、超宽、超长、超重的车辆的,须出示有关部门出具的准运准渡证明,并采取有效的安全措施后方可渡运。

  禁止装运危险品的车辆和营运客车同渡。

  第二十三条 有下列情况之一的,严禁渡运:
  (一)超员或超载的;
  (二)装载不当,影响安全渡运的;
  (三)天气恶劣或发现其他危险情况的;
  (四)船员配备不足或渡船不适航的;
  (五)其他危及渡运安全的情况。

  第二十四条 渡口经营者对中小学生、残疾人、老年人、孕妇等旅客过渡,应当予以照顾。



第五章 渡口安全管理职责



  第二十五条渡口所在地人民政府和渡口安全主管部门应当建立渡口安全管理责任制。

  乡镇渡设置后,县(市、区)人民政府与乡(镇)人民政府、乡(镇)人民政府与村民委员会、村民委员会与渡工应当签订渡口安全管理责任书。
交通渡、专用渡设置后,其主管部门与经营者、经营者与渡船负责人、渡船负责人与渡工应当签订渡口安全管理责任书。

  第二十六条 渡口安全主管部门履行下列渡口安全管理职责:
  (一)宣传贯彻有关渡口安全管理的法律、法规、规章;
  (二)监督检查渡口经营者落实渡运安全责任制的情况;
  (三)制定渡口安全管理制度,及时调处渡口安全管理中存在的问题;
  (四)统一规划渡口的更新改造;
  (五)对渡口工作人员进行培训考核和颁发合格证书;
  (六)对渡口和渡运安全实施监督检查;
  (七)本级人民政府交办的其他有关渡口安全管理工作。

  第二十七条 乡(镇)人民政府履行下列渡口安全管理职责:
  (一)建立、健全渡口所在行政村和渡口经营者的渡口安全责任制;
  (二)落实专兼职渡口安全管理人员,加强对渡口安全设施养护、使用情况的检查;
  (三)督促渡口经营者和渡工遵守有关水上交通安全的法律、法规和规章。

  第二十八条 海事管理机构、船舶检验机构履行下列渡口安全管理职责:
  (一)依法办理渡船检验、登记,核发船舶检验证书、船舶登记证书和航行签证簿或渡船证;
  (二)负责渡工的技术考核,核发渡工证或船员适任证书;
  (三)开展对渡船适航和渡船船员适任情况的检查;
  (四)调查处理渡船交通事故。


  第二十九条 渡口经营者承担下列安全管理责任:
  (一)配备专职渡口安全管理人员;
  (二)按规定配备渡工;
  (三)负责渡口安全教育;
  (四)确保渡船适航和渡口设施的完好有效;
  (五)维护渡口的安全秩序,制止超载抢渡,渡运高峰期应增加渡船班次;
  (六)组织实施安全管理责任制;
  (七)及时消除渡口安全隐患;
  (八)渡船发生事故时,应当及时采取救援措施,并向渡口安全主管部门、海事管理机构和所在地乡(镇)人民政府报告;
  (九)其他有关渡口安全管理的工作。

  第三十条 渡工承担下列安全管理责任:
  (一)坚守岗位,遵守航行规则;
  (二)不得超载航行、酒后驾驶、无证驾驶,不得在大风、浓雾、洪水、急流等危险情况下航行;
  (三)宣传《渡口守则》,维护渡运秩序;
  (四)检查渡船是否适航,发现渡船不适航时,及时向经营者报告;
  (五)渡船发生事故时,应当及时采取救援措施,进行现场抢救,并向渡口经营者和所在地乡(镇)人民政府报告;
  (六)渡口经营者交办的其他安全事项。

  第三十一条 渡口所在地的公安机关负责维护渡口的治安秩序。

  第三十二条渡口所在地的学校应当加强对学生的渡口安全教育,协助维持学生渡运秩序。

  第三十三条 过渡旅客应遵守渡口、渡船的安全管理规定,服从渡口安全管理人员或渡工的指挥。禁止将易燃、易爆等危险品携带上船。


第六章 渡船交通事故处理


  第三十四条 渡船发生交通事故,由海事管理机构按照有关法律、法规和规章的规定调查处理。渡口经营者及其主管部门应当积极配合、协助。

  第三十五条 渡船发生重大交通事故时,当地人民政府、渡口安全主管部门和其他有关部门的负责人,应当及时到现场组织抢救、处理善后工作,并将处理结果报告上级人民政府。

  第三十六条 因渡船交通事故引起的民事纠纷,当事人可以申请海事管理机构调解;不申请调解或者调解不成的,可以向人民法院起诉。


第七章法律责任


  第三十七条 对违反本办法规定的行为,有关法律、法规已有行政处罚规定的,从其规定。

  第三十八条 违反本办法第八条第三款规定的,由渡口安全主管部门责令其改正;逾期不改正的,予以强制撤除或恢复,由此产生的费用分别由设置人、迁移人、撤销人承担。

  第三十九条 违反本办法第十条规定的,由渡口安全主管部门给予警告;情节严重的,可处以2000元以下罚款。

  第四十条 违反本办法第十二条规定的,由工商、税务等有关行政主管部门依法查处。

  第四十一条 违反本办法第十七条规定的,由渡口安全主管部门责令改正,可处以2000元以上1万元以下的罚款;逾期不改正的,责令停航。

  第四十二条 违反本办法第二十五条规定,未建立渡运安全责任制的,由上级人民政府或渡口安全主管部门追究有关责任人员的责任。

  第四十三条 罚款的收缴和实施行政处罚的程序依照国家有关规定执行。

  第四十四条 渡口安全主管部门、海事管理机构等单位的工作人员,玩忽职守,造成渡船交通事故的,由有关主管部门给予行政处分。

  第四十五条 违反本办法规定,触犯刑律的,由司法机关依法追究刑事责任。


第八章 附则


  第四十六条 本办法自1997年10月1日起施行。《浙江省渡口安全管理规定(试行)》(浙政〔1987〕46号)同时废止。


我国食品安全监管模式的反思和重构

李长健 * 张锋**
(华中农业大学 湖北 武汉 430070)
(本文发表于《经济师》2006年第六期)


作者简介李长健,华中农业大学文法学院教授,法学系主任,经济法学硕士生导师,武汉大学法学院法学博士生,湖北省法经济学研究会副会长,武汉市经济法研究会副会长,主要从事经济法学、国际经济法和“三农”法律问题研究。张 锋,安徽涡阳人,华中农业大学文法学院,主要研究方向:经济法学、行政法学。

摘 要:食品安全是一个复杂的社会问题,各个国家都对食品安全监管高度重视,我们通过对我国食品安全监管模式的反思,结合我国政府主导型社会的背景,在政府主导型社会的基础上构建政府主导下的食品安全综合性监管模式。
关键词:食品安全监管 第三部门 综合性监管模式
Abstract: Food’s safety is a very complicated social problem, Every country take great attention to Food’s safety supervising, We may construct a synthetical supervising pattern under government dominant, from considering the government Food’s safety supervising, and at the base of government dominant society.
Key word: Food’s safety No Government Organization Synthetical supervising pattern
2005年从“苏丹红”事件到牛奶事件、甲醇啤酒、孔雀石绿、致癌薯条,食品安全的问题引起全社会的关注。“民以食为天,食以安为先”,国家食品安全是人类生存和发展的基础,它关系到每个食品消费者的切身利益、社会的稳定和社会公共利益。试想一个国家连公民的食品安全都不能保障,那么它的职能如何实现?它又怎能代表公民的利益、实现社会公共利益可持续化发展呢?我们面对食品安全问题的挑战,我们不得不追问和反思我国的食品安全监管制度、监管机制和监管模式?
一、我国食品安全监管模式的理性反思
(一)、公权力视角下食品安全监管的反思。我国长期实行高度集中的计划经济体制,政府控制了社会的各个方面,对食品安全的监管也作为一种行政权力,完全由政府代表国家行使监管权力。改革开放之后,引入市场机制,但是我国是政府主导下市场经济改革,并在此基础上形成政府主导型的社会。它是不完善的政府和不完善的市场的混合,市场失灵必然导致市场垄断、外部性问题、信息不对称、道德风险和逆向选择等问题,所以在食品安全领域,政府作为社会公共利益的主要代表,政府公权力是必须涉入的,运用政府公权力在立法、执法、司法、法律监督方面具有天然的成本优势。因为政府食品安全监管立法权、执法权、司法权是一种纯粹的公共产品,根据新制度经济学的理论,它的资产专有性程度高,提供替代产品供给的成本代价高昂,并且很难获得法律上的权威性;若由私权利主体在食品安全监管立法、执法、司法方面供给,它的经济成本、社会成本是巨大的,不能发挥政府权力的规模成本优势、政府公信力优势,也必将造成社会监管成本的增加。
由于政府的理性经济人假设,必然出现政府监管失灵、低效问题,导致政府供给公共产品的社会成本增加。我们可以从以下几个方面分析:第一,食品安全监管的产权难以界定清晰,而产权不清晰导致信息不对称,政府官员在缺乏有效的激励制约机制下,很容易被食品利益集团“捕获”,可能出现权力异化、出租和寻租,出现政府监管行为与监管收益的“弱相关”的现象,导致政府监管行为违背社会的公共利益;第二,政府对食品安全监管的单一供给模式,公众对监管制度没有可选择性,政府在没有相应竞争压力的情况下,缺乏制度创新的动力,致使行政监管的效率低下,不能及时满足社会对食品监管需求,出现制度需求和制度供给的不均衡。在新制度经济学看来,在制度供给和制度需求不均衡的情况下,产权难以界定清楚,社会资源会产生巨大的浪费,增加整个社会的交易成本;并且食品安全监管直接关系地方经济利益的得失,使得地方政府对新制度抵制、修正,阻碍新制度的实施;第三,政府监管的的成本巨大,导致政府不愿意或者没有能力监管。因为食品安全技术性、专业性很强,而受监管主体在技术上往往拥有信息成本优势,政府要想对受监管主体有效监管,必须在相关的技术、专业、行业投入巨大的人力、财力、物力、精力,形成庞大的官僚组织,直接增加政府监管成本,甚至,政府考虑到财政预算,监管的成本收益,不愿意提高监管能力;第四,政府监管行为的单方性、强制性、刚性, 导致行政监管行为的不易接受性,受监管主体可能会对监管行为不服,导致监管执行困难,增加行政的执行成本,也会引起不必要的争端,增加社会的诉讼成本;并且政府行为的单方性,信息不能在政府、受监管主体和消费者之间有效沟通,致使制度供给的非合意均衡,出现“零和博弈”和“负和博弈”,政府监管达不到帕累托最优效果。[1]
(二)私权利视角下食品安全监管的反思
私权利主体包括食品企业的投资者、生产者、经营者、消费者等,他们都可以成为食品安全监管的主体,其中消费者与食品安全利益关系最大,并且其他私权利主体在一定的程度上本身也是消费者,所以在这里我们主要反思消费者监管模式。食品安全关系到每个消费者的切身利益,他们的监管行为和监管收益“强相关”,他们对食品安全监管的动力最强,呼声最大,他们通过各种渠道对相关主体施加压力,通过公民的投票权、结社权推动国家、第三部门的监管,他们是食品安全监管的基础力量;食品消费者代表的利益主体最广泛,利害关系最明确,他们可以通过消费者购买指数消费者对受监管主体的经济利益进行影响,使受监管主体认识到食品安全关系到自身的经济利益、利润;同时食品消费者也可以通过诉讼等法律方式实现对受监管主体的监督,加大受监管主体的机会主义行为的成本,使他们在巨大的经济成本压力下规范运作,降低社会成本;最后食品消费者的直接监督行为,在一定程度上制约了受监管主体的机会行为,也在另一方面节约了政府、第三部门的监管成本。
虽私权利主体监管行为和收益“强相关”,但不一定必然促成“正相关”。由于信息的不对称,食品供给者具有明显的信息成本优势,他和消费者之间存在严重的信息不对称,食品消费者获得食品安全信息的成本高昂,也不可能在购买食品时收集所有相关的食品安全信息;另外食品安全信息具有专业性、技术性特点,普通的消费者也不具有收集、分析、判断的能力,并且信息收集、分析、处理的成本巨大;还有一些安全隐患需要较长的时间才能发现,如果这也需要消费者自我鉴别,也是成本高昂,也不具有可操作性;普通消费者提起食品安全诉讼,面对的是实力雄厚的企业,食品安全的举证需要较强的专业性,消费者在举证责任方面也很困难,这也增加了消费者的诉讼成本;还有食品安全关系重大,一旦发生事故,它的社会危害后果不堪设想,比如“公地悲剧”的出现,这些都论证了消费者个体食品安全监管的社会成本巨大,不具有可操作性,不利于保障消费者的基本权利。
二、我国食品安全监管模式合理重构的路径选择
(一)、社会权力视角下的食品安全监管
通过对公权力视角下食品安全监管和私权力视角下食品安全监管的反思,我们可以看到两种监管导致的“市场失灵”和“政府失灵”,监管缺乏多元性、公开性、互动性、参与性和开放性。为提高监管的效率,我们可以将视角转向社会权力领域,引入社会的力量、资源和组织,而第三部门契合了社会权力融入食品安全监管的需要。
第三部门是指,以供给准公共产品为主要取向,不以盈利为主要目标,不具有强制性,实行自愿和自治式运作,独立于政府主体和私人主体之外的民间组织机构。[2]它具有以下特征:第一,准公共性,它的设立是为了实现和维护以社会整体利益优化,主要供给准公共产品,不以供给私人产品为主要取向,不以盈利为主要目的,既没有私人主体的唯利性,也不象政府那样具有超市场性,虽然也要引入竞争机制,但它面向市场但不屈从于市场、超脱于市场但不能超越于市场;第二,非强制性,即完全不能(或主要不能)像政府部门那样借助于政府机器的强制力量来开展活动,也就是说,它应当主要靠自愿和自治的方式来运作;第三,民间性,即它在法律地位上是不能是政府的附属物,在人员任免上不能是政府编制,在业务活动上不能是政府命令或包办,这也是独立性的要求和表现,即它必须同时既独立于政府部门之外,又独立于私人部门之外,以保证它的管理规范、公平、公正,平衡协调政府和私人之间的关系,使它的管理更有可执行性,可接受性;第四,专业性,食品的安全信息具有较高的技术性、专业性,而且受监管者总是具有信息成本优势,这就需要第三部门主体具有专业性,能在相关的专业、行业、领域提供专业的服务,平衡各主体信息不对称之间的矛盾。并且第三部门是公众组织,它代表相关利益群体的公共利益,能更好的协调政府、受监管主体和消费者的利益关系,促使第三部门的食品安全监管行为与监管收益“正相关”。
第三部门所具有的特征,使它对食品安全监管时更具有效率性、公正性、互动性、可接受性、专业性、参与性和开放性,降低具体食品安全监管的社会成本。第一,降低食品安全监管的立法、执法、司法成本。第三部门的融入,促成了政府、受监管主体、消费者之间的互动,一定程度上克服了信息不对称,使国家在进行食品安全的立法时,充分考虑了其他监管主体和利害关系人的利益,增加了国家食品安全立法的科学性;第二,第三部门在提供技术、标准方面的专业、中立、公正,提高了食品安全监管的权威,增加社会受监管主体对监管行为的接受程度,使食品监管的规定利于执行,减少了食品安全监管的执行成本;食品安全监管立法的科学完善,执行的可接受性,减少了监管方面的纠纷,减少了不必要的诉讼成本,减轻国家司法资源的压力;第三,降低社会的交易成本。第三部门具有开放性、互动性、多元性和参与性,可以在政府、消费者、受监管主体之间搭建了信息平台,食品安全信息低成本的向公众公开,消费者易于收集、分析、判断食品安全信息,相关主体在较低的信息成本下进行交易,降低了食品交易的契约成本,增加消费者对食品安全的信心指数,提高消费者的消费信心,增加社会的经济收益;第四,降低食品安全监管制度的供给、变迁、创新的成本。由于政府、第三部门、消费者共同参与对食品安全的监管,首先在数量上增加了公共产品的供给,即增加了社会的总收益。再者,三元主体的供给,势必出现有效的竞争格局,在巨大竞争的压力下,供给主体必将提高供给的质量;三元监管主体之间是合意均衡,信息合理高效流动,监管制度更易于实现相对均衡,加快制度变迁的周期,降低食品安全监管的制度变迁成本;三元监管主体之间的有效竞争,增加了整个社会监管制度创新的动力。
(二)、政府主导下的食品安全综合监管模式的构建
我们通过对公权力和私权力在食品安全监管方面的反思,引入社会权力、力量、资源对食品安全进行监管,社会权力能有效得平衡政府、受监管主体、私权利主体的利益关系,克服食品安全监管中的信息不对称问题以及市场经济中的外部性、道德风险和逆向选择。但是我国长期实行计划经济体制,我国的市场经济改革也是政府主导下的改革,政府权力无处不在,并且长期形成了“大政府”和“小社会”、“强政府”和“弱社会”的局面,所以我国的食品安全监管也必须建立在政府主导的基础上,尤其是我国目前是社会转型期和政府转轨期,是不完善的市场和不完善的政府并存,若离开政府的主导进行食品安全监管是难以想象的,也难以实现食品安全监管的社会公共利益。政府主导下的食品安全综合监管体系可以实现监管行为和监管收益的“协调、可持续性正相关”。
1、政府强化在食品安全立法、执法、司法方面的监管。
第一,强化食品企业的市场准入标准。建立严格的食品企业市场准入制度,从源头上禁止不合格食品企业进入市场,是食品安全防护网的首要防线。我国法律应该明确食品经营企业具备的卫生条件和检测手段,对食品企业的立项、安全状况进行实质性审查,增加对食品企业的投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核,强化企业的社会责任;第二,整合我国食品安全相关的法律体系。我国目前对食品安全监管的主要法律法规有《食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等,这些法律存在交叉、重叠、矛盾、空白,对同一食品违法行为,法律又不同的规定,有些规定甚至是矛盾的,但对有些违法行为,却出现法律的空白,没有相应的法律去规范,导致执法上的混乱;第三,组建政府监管的综合机构,提高监管效率。建立一个立法、行政、司法三权合一且跨地区、跨部门、跨行业的横向监管机构,以中立者的身份在政府、受监管主体、消费者之间保持均衡,通过建立激励机制,实现监管的专业化和规模化;第四,加大受监管主体的违法责任后果。食品企业是理性经济人,也具有机会主义倾向,它们在进行食品的供给时,拥有较大的信息成本优势,如果对违法后果的预期成本低于违法收益,它们会尽一切努力实现自我利益最大化,不惜损人利己,公然违背政府法律,甚至损害社会整体利益。所以必须加大违法责任后果,综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事处罚,对受监管主体以经济、能力、商誉处罚,增加受监管主体的违法成本,使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制机会主义行为。正如孟德斯鸠所言“虽然欲望可能会促使他们做坏人,然而利益却阻止他们这样做”。[3]
2、政府加大对第三部门的培育和支持。
第一,政府应通过立法确定第三部门的法律地位。目前我国第三部门主体的数量有限,质量不高,不能满足对食品安全监管的需求,并且我国第三部门的法律地位不高,没有完全独立的法律地位,在人事、业务、财务上受行政机关很大的限制。而随着经济的发展,第三部门的监管将成为食品安全监管的重要力量,所以要大力发展第三部门,赋予其独立的法律地位和法律人格,使他们能独立得做出行为,政府也要把具体的食品安全管理权限回归给第三部门,使他们拥有准公共权力,保障它们的独立性、权威性、公正性;[4]第二,政府培育体系完整的第三部门组织。第三部门组织是监管食品安全的重要力量,要实现监管的作用,必须建立完整的组织体系,即建立制定食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构,各机构分工合作,相互独立,相互配合,共同实现对食品安全的监管。第三,政府建立综合性监管网络,综合性监管本质是整合社会资源,利用整个社会的力量来实现监管目标,即调动政府立法、执法、司法监管、第三部门具体业务管理、媒体舆论监督、个人的起诉监督等,并利用网络平台,及时通报、发布食品安全的信息,并且实现在各监管主体之间信息共享,降低公众收集食品安全信息的成本。
3、政府确保消费者的权利,建立消费者监管的利益驱动机制。
第一,确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。无论是政府主体的监管,还是第三部门的监管,都是由具体的个人来操作,而每个具体的个人都将扮演消费者的角色,最终落实到每个消费者的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权,也就客观上推动政府主体监管和第三部门主体的监管的实施;另外,消费者个人利益受到侵害,也最有动力对政府和第三部门施加压力,比如,向消费者协会投诉或者向人民法院起诉,来促使他们履行监管义务,实现对食品安全的依法监管。第二,建立消费者监管的利益驱动机制。消费者也是经济人,是市场中的弱势群体,在维护自己的权利时也要考虑成本收益,尤其是对抗实力强大的企业,所以政府要建立利益驱动机制,用利益来引导消费者的行为,提高消费者监管的动力。[5]政府尽量提供充分的食品安全信息,以克服信息不对称,促使消费者有能力进行更有的效的监管。减轻消费者在食品安全诉讼中的举证责任,延长起诉时效,提高受监管主体对消费者的民事赔偿标准,使消费者愿意起诉维护自己的权利。同时,政府要加大宣传,正确引导消费者健康消费,减少消费者的道德风险和逆向选择的概率。
参考文献:
[1]杨龙,王骚.政府经济学[M].天津:天津大学出版社,2004.
[2]王建芹.第三种力量——中国后市场经济论[M].北京:中国政法大学出版社,2003.
[3]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁译,商务印书馆,1982.
[4]李长建,张锋.一种社会性监管模式——中国食品安全监管模式的理性回归[J].重庆社会科学,2006(3)
[5] ]李长健、陈占江.我国食品安全问题及其原因分析[J].中国科技信息,2005,(16)