主诉检察官的权力界定及其活动原则

2000年12月18日 15:24 龙宗智

　　主诉检察官办案责任制的具体设置以及主诉检察官的职能活动方式，虽有高检的工作指导及有关文件作出规范，但各地情况不同，认识也不完全一致，因此具体做法不尽相同。笔者认为，主诉制作为一项重要的改革举措，只要不脱离这一改革的基本方向和性质，实际做法上有一些区别是正常的。对于符合实践需要，符合检察制度和诉讼制度发展方向的创新举措，还应当予以鼓励。但就改革中的基本问题，应当取得共识。这些问题，关系主诉制的运行机制，涉及检察活动尤其是公诉活动的内在规律，与检察制度和诉讼制度的整体构造有关。本文探讨主诉检察官权力界定和职务活动中几个比较突出及有争议的问题，意在塑造合理的主诉制运行机制，供实践中参考。

一、如何确定主诉检察官的职权范围

由于主诉制改革的实质是在检察机关内部重新配置检察权，适当界定主诉检察官权力的性质和范围必然是这项改革的一个基本点。高检有关文件对此作了一个界定，然而，这种基本的划分不可能全部解决检察机关内部日常的权力互涉和互动问题。为了操作适当，对规范性文件所确定的职权范围也应当理解其划分根据，下面对确定主诉官职权范围的一般原则作一探讨。

笔者认为，可以将确定主诉检察官职权范围的主要依据概括为两项原则。第一项是“法定原则”。所谓“法定原则”，是指主诉检察官行使权力，应当有法律的依据，不能违反法律越权办案。如法律规定应由检察长或检察院决定的事项不能仅由主诉检察官决定。这一原则，笔者在二论主诉制一文分析主诉制法律依据时已作了一定阐述，此处不赘。这里着重分析第二项原则，即“相当原则”。

所谓“相当原则”，指主诉检察官作出决定的权力应与该决定的性质和重要程度相适应。即使不违法，但对影响重大的业务事项，也不宜由主诉检察官单独决定。这一方面是因为目前仍然实行检察长负责制以及由检察院而非检察官依法独立行使职权的制度；另一方面也是为了保证重大事项的处理质量，通过监督制约防止出现差误。同时也是考虑到我国刑事司法受多种因素影响，对某些问题的处理不能不考虑方方面面因素，需要一种从社会政治角度分析问题的更为宏观的视野。①因此有的问题由检察长和检委会来考虑和决定更为适当。

把握这种“相当性”，大致可以考虑四个因素：

一是考虑决定的性质，看其属于程序性决定还是实体性处理。对于程序性事项，主要由主诉检察官决定，如起诉、退回补充侦查等公诉权行使中的程序性措施。实体性处理，包括撤销案件、决定不起诉等，意味着确认某人不构成犯罪或不追究其刑事责任，属于具有实体意义的程序决定，因其作为终局性、实体性和法律性的处置而具有“司法”的性质。目前体制和司法状况下，这类事项不宜由主诉检察官单独决定，而应由其提出意见报院里决定。有的检察院曾提出院里“管下不管上”的限权原则，即凡是根据侦查机关的意见提起公诉等，主诉检察官可以直接决定；凡是要纠正原侦查机关认定，尤其是准备撤案或不起诉的，应当由检察长及检委会把关，这与划分程序性和实体性问题并采用不同程序的基本精神是相通的。

二是考虑问题的影响程度，看是重大决定还是一般决定。对于某些程序性问题，如果关系重大，也不宜由主诉检察官单独处理。如变更或撤回起诉、对法院判决抗诉等。案件起诉原则上由主诉检察官独立决定，然而，对某些影响十分重大的案件，为保证质量，防止起诉不当，检察长也应注意把关（但应严格限制这类案件的数量，防止过分干预主诉检察官的工作）。再如批准逮捕，虽属程序性决定，但对公民权利及诉讼进程影响重大，即使实行捕诉统一，也不宜由主诉检察官独立决定，而应由检察长行使批准权。

三是考虑问题复杂程度。对于复杂的业务问题，尤其是主诉检察官感到处理起来有疑难的，可由院里把关。对疑难、复杂案件的起诉，允许主诉检察官提交检察长决定，特殊情况下，检察长可以主动干预。

四是考虑事项本身的属性，看是事实证据问题还是法律问题。按照事实和法律的两分法，事实问题主要依靠直接的证据审查建立内心确信，对法律问题，则可诉诸研究和讨论。因此对案件的事实和证据的认定，原则上由办理案件的主诉检察官负责并承担责任，对法律上的决定，在考虑前述诸因素的情况下可由检察长和检委会作出并对其负责。

二、怎样界定主诉检察官与起诉科（处）长的关系

在主诉制中，主诉检察官相对独立，同时也受到制约。“独立”与“受制”这对矛盾，主要涉及两重关系，一重是主诉检察官与检察长和检察委员会的关系，另一重是主诉检察官与部门领导即科（处）长的关系。应当说，前一重关系在法律上、法理上比较清晰，因为检察长领导检察院工作，在现行制度中，主诉检察官必须服从检察长的指令。但就第二重关系，即主诉检察官与部门领导的关系，目前应当说尚未厘清，存在一些模糊理解，需要在法理上作进一步解析。

检察官处理的事务可分为检察事务和检察行政事务。检察事务，属于检察权行使范围内的检察业务事项，主要是案件办理过程中的程序和实体问题。检察行政事务，是关于案件处理以外的检察工作相关事务，如考勤、纪律、学习培训、工作条件设置、检察官职级待遇和福利、国家政治方针和政策的学习贯彻等。检察行政事务中，还包括一种涉及业务的检察行政事务，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件如何处理，但在实践中，司法分案权可能对案件处理的方式和结果产生较大影响，因为不同的法官或检察官对同一案件可能持不同看法并采用不同处置方式，而且不同的法官、检察官可能受其行政上的负责人影响的程度也不相同。②

就检察事务的处理而言，检察长和检察官均为权力行使主体，这一点各国相同。值得探讨的是部门负责人的地位和权力。人数较多的检察机关，检察院内设一些职能部门即“功能单位”，为什么内部要设立这些被称为“部、厅、处、科”的功能单位呢？日本检察总长伊藤荣树称，检察厅设部制的目的有两个：“一是大体确定检察官相互之间的事务分工，根据业务分工以谋求提高工作效益，同时明确责任所在；二是对拥有多数检察官的检察厅，可以大体上把分担事务性质相同的检察官集中在一起，便于上级进行适当的指挥监督。”[1]伊藤的解释是适当的。

部门的领导对检察行政事务承担领导责任，这一点不会发生异议。但其对案件的处理即检察事务是否具有领导权限，则涉及部门领导职务性质的界定问题。也就是说，科（处）长是单纯的行政协调人，还是可以作为检察长的业务代表，代表检察长或受检察长的委托分管某一方面的检察事务。

从法律上看，我国的检察官法和检察院组织法对这一问题的规定是不明确的。根据这两项法律，检察员、检察长、检委会委员是法律所确认的检察官职务，即法律职务，而科（处）长不是法律职务。关于领导关系，检察院组织法第三条规定，“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”可见检察长的领导权限十分明确。而该法第二十条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”但对这些内设机构的领导职务及其权限并未作出规定。因此，从法律上讲，可以由检察机关自行确定内设机构及其领导的工作范围及管理权限。

从法理上分析，科（处）长与作为行政协调人的法院业务庭的庭长是有区别的，因为庭长不能决定其他法官审理的案件，不能以任何方式损害法官的独立性。但检察机关行政性（突出表现于“检察一体制”）的存在，使科（处）长既可以作为行政协调人，又可以作为分管某一部分业务的检察长的业务代表。在后一种意义上，科（处）长实际上是检察长的业务助理。据笔者所了解的有限情况，其他一些国家检察院的部门领导确实可能代表检察长作为部门业务的管理者，而不是单纯的行政协调人。有的国家，检察院只设一名检察长作为官署首长，再设几名检察长助理分管不同业务，有的兼任业务部门领导。这里以设计比较精密的日本的检察制度为例作一分析。

根据日本法务省发布的《检察厅事务章程》及其附表，日本最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅分别内设三至六个部。其中东京和大阪两个地方检察厅为设部最多的检察机关，分别内设六个部，即总务、刑事、公安、特别侦查和公判部等。

检察机关下设各部部长的选任及职权，是由《检察厅事务章程》第6条规定的：

1．检察厅的部（除前条第3款规定的临时部外）设置部长，由法务大臣从该厅的检察官中任命。2．最高检察厅的部长，奉检察总长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督所属检察事务官、检察技术官和其他职员。3．高等检察厅和地方检察厅的部长，奉该厅首长的命令，总管部所管的事务，并指挥监督其职员。

根据有关解释，“总管”与“掌管”是有区别的。“总管”，是对事务进行“综合性的统率和管理”，部首长对本部事务进行“总管”，包括检察事务与检察行政事务。但在管理时，必须考虑每一检察官都是“独立官厅”，而检察事务本来就属于每个检察官应有的权限这一特点。

除了“总管”的权力外，部长还享有对部内职员的指挥监督权。但其范围因机关不同而有所区别。对高等检察厅和地方检察厅来说，检察长指挥监督的对象是隶属该部的检察官、检察事务官、检察技术官等全体职员。与此相对，对最高检察厅来说，则仅指这些人中除检察官以外的人。因为最高检察厅的检察官，每个人以直接辅助检事总长为原则，至于属于哪个部，只不过是大体确定分担的事务，而部长不过是以该部检察官中的首席者的地位，总管该部所管的事务。[2]

以上规定说明两点，其一，总的看，日本检察机关的部门领导，在尊重检察官独立权限的同时，对检察业务也具有一定的管理权限，不是单纯的行政协调人；其二，在最高检察厅，部门领导对检察官所处理的检察事务，除“总括性管理”外，不具有直接的指挥监督权力；但在高等和地方检察厅，部门领导则具有这种权力。

陕西省西安市人民政府


西安市住宅专项维修资金管理办法

西安市人民政府令85号


　　《西安市住宅专项维修资金管理办法》已经2009年8月10日市人民政府第87次常务会议审议通过，现予公布，自2009年12 月23日起施行。

市长 陈宝根

二○○九年十一月二十三日


西安市住宅专项维修资金管理办法


第一章 总 则
第一条　为了加强对住宅专项维修资金的管理，保障住宅共用部位、共用设施设备正常使用，维护业主的合法利益，根据《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本市行政区域内住宅专项维修资金的交存、使用、管理和监督，适用本办法。
第三条 本办法所称住宅专项维修资金（以下简称维修资金），是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。
本办法所称住宅共用部位包括住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。
本办法所称共用设施包括电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、沟渠、池、井、非经营性车场车库、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。
第四条　市物业行政管理部门是本市维修资金的行政主管部门。其下设的市维修资金管理机构具体负责本市新城区、碑林区、莲湖区、灞桥区、未央区、雁塔区行政区域内维修资金的日常管理工作。
阎良区、临潼区、长安区及市辖县物业行政管理部门负责本辖区内维修资金的交存、使用和管理工作。
第五条　维修资金的管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。
第二章 交 存
第六条　一个物业管理区域内有两个以上产权人的住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主以及出售公有住房的单位，应当交存维修资金。
第七条　住宅的业主、非住宅的业主应当按照所拥有物业的建筑面积交存维修资金，每平方米建筑面积交存首期维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%。物业行政管理部门应当根据相关规定合理确定、公布首期维修资金的交存数额，并适时调整。
出售公有住房的，按照下列规定交存维修资金：
（一）业主按照所拥有物业的建筑面积交存维修资金，每平方米建筑面积交存首期维修资金的数额为当地房改成本价的2%。
（二）售房单位按照多层住宅不低于售房款的20%、高层住宅不低于售房款的30%，从售房款中一次性提取维修资金。
第八条 业主交存的维修资金属于业主所有。
第九条　物业行政管理部门应当与所在地商业银行签订委托合同，设立维修资金专户，委托其办理维修资金的交存、划转、计息、结算等手续。
第十条　业主在办理房屋入住手续前，应当将首期维修资金交存至维修资金专户。未按照本办法规定交存的，建设单位不得交付房屋。
第十一条 建设单位和业主在办理房屋权属转移登记时，应当向房屋权属登记机关提交首期维修资金交存票据。
第十二条　维修资金自存入专户之日起按照国家有关规定计息。
第十三条　维修资金实行由业主大会自主管理或者物业行政管理部门代为管理的方式。鼓励业主通过民主、协商的原则，实行业主大会自主管理。
维修资金由业主大会管理的，应当召开业主大会，经该物业管理区域内专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意后，由业主大会授权业主委员会负责维修资金的日常管理。
未成立业主大会或者业主大会决定委托物业行政管理部门代为管理的，其维修资金由物业行政管理部门代为统一管理。
第十四条 业主大会自主管理维修资金的，应当在物业行政管理部门委托的商业银行中选择一家开立维修资金专户，维修资金代管部门应当按照有关规定将该物业管理区域内业主交存的维修资金账面余额划转至业主大会开立的维修资金账户，并将有关账目等移交业主委员会。
业主大会选择物业管理部门委托的商业银行以外的其他商业银行开立维修资金专户的，开户银行应当与物业行政管理部门签订监督协议。
第十五条　业主分户账面维修资金余额不足首期维修资金交存数额的30%时，业主应当续交维修资金。
成立业主大会的，续交的具体方案由业主委员会根据实际情况拟定，提交业主大会讨论通过后组织实施。
未成立业主大会的，续交的方案由物业行政管理部门会同同级财政部门制定，但是续交后的维修资金数额不得少于首期维修资金。
第十六条 本办法实施前，商品住宅、公有住房已经出售但未建立维修资金的物业管理区域应当补建维修资金。
维修资金具体补建方案由业主大会讨论决定；未成立业主大会的，按照本办法规定补建。
第十七条　房屋所有权转让时，该房屋分户账中的维修资金随房屋所有权同时过户。
受让人应当持房屋权属证书、身份证及其他相关手续到专户银行办理分户账更名手续。
第十八条　房屋灭失的，房屋所有权人或者售房单位应当持本人身份证、房屋灭失注销证明、维修资金交存凭证到专户银行提取分户账中维修资金的余额，办理分户账注销手续。
第十九条 本办法实施前，开发建设单位或者物业服务企业已代收的维修资金，应当按照有关规定将代收的维修资金划转至物业行政管理部门设立的维修资金专户。
第三章 使 用
第二十条　维修资金专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造，不得挪作他用。
第二十一条　维修资金的使用，应当遵循方便快捷、公开透明、受益人和负担人相一致的原则。
第二十二条　住宅共用部位、共用设施设备维修和更新、改造费用的分摊办法，相关业主有约定的，从其约定；无约定的，根据其各自拥有物业的建筑面积比例按照下列规定分摊：
（一）用于小区共用设施设备维修和更新、改造的，由小区业主按照其拥有物业的建筑面积比例承担，并从小区业主交存的维修资金中列支；
（二）用于整幢楼本体共用部位、共用设施设备维修和更新、改造的，由整幢楼业主按照其拥有物业的建筑面积比例承担，并从该幢业主交存的维修资金中列支；
（三）用于本单元内共用部位、共用设施设备维修和更新、改造的，由本单元内业主按照其拥有物业的建筑面积比例承担，并从该单元业主交存的维修资金中列支。
住宅共用部位、共用设施设备维修和更新、改造，涉及尚未售出商品住宅、非住宅的，建设单位应当按照尚未售出商品住宅、非住宅的建筑面积，分摊维修和更新、改造费用。
第二十三条　维修资金划转业主大会管理前，使用时按照以下程序办理：
（一）物业服务企业根据维修和更新、改造项目提出使用方案；没有物业服务企业的，由相关业主提出使用方案；
（二）维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主讨论通过使用方案；
（三）物业服务企业或者相关业主组织实施使用方案；
（四）物业服务企业或者相关业主持有关材料，向物业行政管理部门申请列支；
（五）物业行政管理部门审核同意后，5日内按规定程序划转维修资金。
第二十四条　维修资金划转业主大会管理后，使用时按照以下程序办理：
（一）物业服务企业提出使用方案；
（二）业主大会依法讨论通过使用方案；
（三）物业服务企业或业主委员会组织实施使用方案；
（四）业主委员会将使用方案报物业行政管理部门备案；物业行政管理部门发现不符合有关法律、法规、规章的，应当责令改正；
（五）业主委员会到专户银行办理维修资金使用手续；
（六）专户银行按规定程序划转维修资金。
第二十五条 物业管理区域应当按照首期维修资金总额的5%设立应急备用金，用于紧急情况下的维修、更新和改造。使用后由相关业主分摊，并补充至原有额度。
第二十六条　房屋共用部位、共用设施设备发生突发性损坏，不及时维修将危及房屋安全或者严重影响业主使用的，按照下列程序使用应急备用金：
（一）维修资金由物业行政管理部门代管的，业主委员会（相关业主）或物业服务企业提出申请后，维修资金管理部门可先予拨款；
（二）维修资金由业主大会自主管理的，由业主委员会决定应急备用金的使用，并将应急使用方案报物业行政管理部门备案。
第二十七条　使用维修资金的维修和更新、改造项目应当签订施工合同，提倡公开招标确定施工单位。
业主委员会或者相关业主，可以委托专业机构对维修和更新、改造工程实施监理以及对工程造价进行审核，相关费用计入维修和更新、改造成本。
第四章 监督管理
第二十八条　维修资金由业主大会自主管理的，应当接受所在地物业行政管理部门对其账户和资金使用情况的监督。
第二十九条　专户银行应当每月向物业行政管理部门、业主委员会核对并发送维修资金银行存款对账单。
专户银行应当每年至少一次与物业行政管理部门、业主委员会核对维修资金账目，并向物业行政管理部门、业主委员会、业主公布下列情况：
（一）维修资金交存、使用、增值收益和结存的总额；
（二）发生列支的项目、费用和分摊情况；
（三）业主分户账中维修资金交存、使用、增值收益和结存的金额；
（四）其他有关维修资金的情况。
第三十条　专户银行应建立维修资金查询制度，接受物业行政管理部门、业主委员会及业主对其账目的查询。
物业行政管理部门、业主委员会及业主对资金账户变化情况有异议的，可以要求专户银行进行复核。
第三十一条　专户银行应当向业主出具由财政部门统一监制的住宅专项维修资金专用凭证。
维修资金专用凭证的购领、使用、保存、核销管理，应当按照财政部门的有关规定执行，并接受财政部门的监督检查。
第三十二条　维修资金的财务管理和会计核算应当执行财政部门的有关规定。财政部门应加强对维修资金财务管理和会计核算情况的监督。


第五章 法律责任
第三十三条　开发建设单位或者物业服务企业未按规定将代收的维修资金转入维修资金专户的，由物业行政管理部门责令限期转入专户，对拒不转入专户的，处维修资金总额1%以上5%以下的罚款。
第三十四条　业主未按规定或者业主大会决议续交、补建维修资金的，业主委员会或者利害关系人可以依法向人民法院提起诉讼。
第三十五条　违反本办法规定的其他行为，按照有关法律法规的规定予以处理。
第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
第三十七条 国家机关工作人员在维修资金管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十八条 出售公有住房维修资金的交存、使用、管理和监督按照建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》及《陕西省物业管理条例》的有关规定执行。
存量公有住房（房改房）维修资金的交存、使用和管理由公有住房售房资金的管理部门参照本办法执行。
第三十九条　本办法规定以外的其他非住宅物业可以交存维修资金，其维修资金的管理参照本办法有关规定执行。
第四十条　本办法自2009年12月23日起施行。