论刑事证人制度之完善
廖修文
内容提要
刑事证人制度的核心问题是证据问题，证人证言在证据体系中占有重要地位，两大法系在规范证人证言、保证证人证言的来源以及对证人的保护等方面形成了较为发达的证人制度。我国还没有建立起完整的证人制度。在刑事诉讼方面，有关证人制度的规定散见于刑法、刑事诉讼法和相关司法解释。法律制度的不完善，导致实践的混乱。证人不作为、不出庭作证、出庭作伪证甚至翻证的现象屡见不鲜，而法律却缺乏相应的调控手段，其负面影响是显而易见的：司法资源浪费、司法公正受到质疑、司法权威受到挑战——正因为如此，理论界和实务界都在竭力探求建立一种完善的证人制度。一种制度的建立不仅仅是“头疼医头，脚疼医脚”，应当从公正的角度，平衡各种关系，合理地安排具体规则。证人制度的核心问题是权利义务问题，由此派生出国家义务和证人义务、国家意志和证人意志、国家利益和证人利益三对关系，如何安排具体制度以平衡这三种关系，是我国证人制度是否完善的标志。本文才这三对关系出发，对完善我国证人制度作了一些有益的探索。
一、引言
现行刑事诉讼法第四十一条规定：“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方询问、质证，听取各方证人的证言并且经过查实以后，才能作为定案的根据。”根据这一规定，所有证人都必须在法庭上直接作证，并且经过控辩双方的质证、法庭认证后才能作为定案的依据。它要求所有证人所提供的证言，必须以口头的形式直接在法庭上陈述，而不允许只用证人的证言笔录材料来认定案件事实并作为定案的依据。但是，建议与立法、司法以及证人自身的原因，刑事证人作证的现状可以概括为：证人难找；找到证人不一定作证；愿意作证的不一定如实作证；如实作证的不一定愿意出庭作证；出庭作证的其证言不一定稳定。这种现状已经严重影响了刑事诉讼的顺利进行。其中最为突出的问题是证人不愿意出庭作证。究其原因，主要还是立法的原因。我国刑事证人制度没有形成完整的体系，有关证人制度散见于刑法、刑事诉讼法和相关司法解释，其主要问题是：
（一）国家义务和证人义务不平衡
我国现行刑事证人制度的有关规定片面强调证人的作证义务而忽视了证人的权利。刑事诉讼法第四十八条规定：“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务”。这种义务是绝对的，不容置疑的。但是，对于证人因为作证受到的经济损失和人身威胁，刑事诉讼法没有相关规定或只有一些原则性规定，无法解决证人的实际问题。国家应当承担的义务和国家赋予证人的义务失去了平衡。在大陆法系和英美法系国家，都规定了证人有领取报酬的权利 ，而我国却无相应规定。对于证人的人身安全，刑法和刑事诉讼法的规定也极不到位。刑法第三百零八条规定了打击报复证人罪，但对于打击报复证人要达到怎样的后果才构成犯罪没有司法解释明确规定。对于在现实生活中，证人遭受打击报复没有达到犯罪程度的情况，刑法无法调整而又没有相应法律予以救济。刑事诉讼法第四十九条第一款规定：“人民法院、人民检察院和公安机关应当保证证人及其近亲属的安全。”但是，人民法院和人民检察院既无专门保护证人的机关，也没有专门保护证人的人力和物力。刑事诉讼法第四十九条第二款规定：“…尚不够刑事处罚的，依法给与治安处罚”。用《治安管理处罚条例》来制裁对证人及其近亲属的打击报复行为，不足以威慑违法犯罪份子，也不足以激励证人勇敢地站出来作证。实际上，这些和证人有关的法律关系既不是刑法调整的范畴，也不是刑事诉讼法调整的范畴，更不是治安管理处罚法调整的范畴，这些法律关系应当归属于专门的证人制度法。
（二）国家意志和证人意志不平衡
我国刑事证人制度对证人不作证、不如实作证、作伪证的行为无相应强制和制裁措施，国家意志严重缺位。一是对证人不作证，不配合的行为无法律约束。最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第一百四十一条规定：“证人应当出庭作证”。但这一法律规范是不严谨的，只有行为模式而没有设定法律后果。没有法律后果的义务谈不上义务。在司法实践中，最高人民检察院在1998年5月还出台了一个“九条卡死”的规定，严禁对证人采取任何强制措施。 司法机关对证人不作证、不出庭作证的行为无能为力，听之任之。二是对证人不如是作证的法律责任不明确。刑事诉讼法第九十八条规定：“询问证人，应当告知他应当如实提供证据、证言和有意作伪证或者隐匿罪证要负的法律责任”，但具体是什么责任，并不明确。三是对证人作伪证惩处不力。刑法第三百零五条规定了伪证罪，由于没有司法解释配套，司法实践中对证人作伪证的现象不好操作，使那些藐视法律的人继续藐视法律，法律工作作者也只有感叹“人而无信，不知其可”。对于作伪证尚不构成犯罪的，司法实践中怎样处理，法律没有专门规定。在司法实践中，侦查人员发现证人作伪证后往往不做笔录，或做完笔录后不予采信，对证人没有任何制裁。有些法院在庭审过程中发现证人作伪证后根据最高人民法院关于执行《中人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第一百八十四条规定，对证人作伪证的行为处以罚款或者拘留，但该条是针对诉讼参与人或者旁听人员违反法庭秩序而规定的，并不是专门针对证人作伪证的。
（三）国家利益和证人利益不平衡
我国刑事证人制度对历史传统和证人的人权没有相应思考，几乎是空白。如证人有没有在一定条件下的免证权，有没有反对强迫自证其罪的特权，或者在作出不利于自己的证言后可不可以免于追诉等等。我国民事诉讼司法解释对亲属间的证言效力有所规定，但还没有上升为免证权。 1998年10月5日，我国签署加入联合国《公民权利和政治权利的国际公约》，该公约第十四条第三款第七项规定：“受刑事追诉的人不得被强迫作不利于自己的证言或者被迫承认有罪”。反对强迫自证其罪的特权已经成为一项刑事诉讼的国际标准，它不仅适用于犯罪嫌疑人、被告人，而且也适用于证人。这是衡量一个国家法治程度和文明程度的标志之一。我国应当顺应世界法治文明的潮流，履行国际义务，不仅要保护犯罪嫌疑人、被告人的人权，也要保护证人的人权。
刑事证人作证现状的负面影响是严重的。一是司法公正受到质疑。证人应当出庭作证和如实作证，接受控辩双方的质证，是证人对国家的义务。然而，大量的证人不出庭作证，控辩双方无法质证，司法公正难于实现。立法者以其粗放、弹性的立法技术，在刑事证人制度方面制定了一些模糊规则，在实践中难以统一认识，难以执行，违背了立法者的初衷目标和价值取向。二是司法权威受到挑战。刑事证人不如实作证、不出庭作证和作伪证的现象大量存在，既有可能放纵犯罪，也有可能罪及无辜。这种现状在潜移默化地影响其他社会成员，形成了漠视法制、藐视司法的可悲局面。“社会主义法制的内涵不仅要求有法律的相对完备，而且还要要求保持法律的权威性。法制精神的基本内容之一就在于强调法律作为一种非人格化的最高权威”。 我国刑事证人制度残缺不全，使法律秩序紊乱了，使执法、守法与违法的边界模糊了。三是浪费了司法资源。刑事证人不如实作证、不出庭作证和作伪证，不仅增大了证人作证的随意性，而且增大了法官采纳证言的随意性，影响了案件质量，浪费了有限的司法资源。如何改变刑事证人作证不容乐观的现状，消除不良影响，当务之急是制定一部证人制度法，完善刑事证人制度，以期引导、规范证人作证。
二、立法模式
刑事诉讼的核心问题是证据问题，全部诉讼活动都是在围绕收集和运用证据进行的。证人证言在证据体系中占有重要地位。为了实现刑事诉讼的目的，即追诉犯罪和保护人权，世界各国在证人资格、证人保护以及保证证人证言的来源等方面形成了较为发达的证人制度。从立法模式来看，主要有三种形式：一种是在刑事诉讼法典中设立专门章节规定刑事证据以及证人内容，如德国、法国、意大利、日本和俄罗斯等国。第二种是制定单独的证据法典，如英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度等国。第三种是制定专门的证人制度，如英国1892年的《证人保护法》，美国1984年的《证人安全改革法》，澳大利亚1993年的《证人保护法》，我国台湾2000年的《证人保护法》等等。我国目前还没有建立起系统的刑事证人制度，要建立一套相对完备的形式证人制度，首先必须考虑采用什么样的立法模式。笔者认为，如果只从刑事证人制度入手，将刑事证人制度应有的内容添加到现行刑事诉讼法中，或者将现行刑事诉讼法中有关证人的内容加以扩展补充，也是不现实和难以做到的。证人制度作为刑事证据制度的重要组成部分，现行刑事诉讼法显然无法满足和容纳刑事证人制度应有的内容。在证据法典中规定有关证人制度的内容有其合理性，但并不能包含有关证人制度的全部内容。因此，笔者建议将现行刑法、刑事诉讼法和相关司法解释中有关证人制度的内容分离出来，结合我国传统，借鉴他人先进经验，制定一部统一的、完整的、独立的刑事证人制度法。
三、完善标准
法律是调整社会关系的。一部法律是否完善，主要看其调整的社会关系是否达到某种平衡。美国学者乔.撒马哈指出：在宪政民主中，平衡是刑事程序法的最基本的特性。这种平衡存在于政府权力与个人隐私、自由、财产权利之间，但刑事程序法还包含其他因素的平衡，主要有：社会与个人之间的平衡，目的与手段之间的平衡，正式规则与自由裁量之间的平衡，保持这些平衡是困难的。证人制度的核心问题是权利义务问题，由此派生出国家义务和证人义务、国家意志和证人意志、国家利益和证人利益三对关系。这三对关系是否平衡，是判断我国刑事证人制度是否完善的标准。
（一）国家义务和证人义务的平衡
刑事诉讼的目的在于追诉犯罪，保护人权，这是国家的责任。国家在实现这一责任的过程中，调动了公安机关、检察机关、审判机关、司法机关等国家机器，也调动了大量的证人。国家赋予司法机关相应职能，为他们提供了必要的经费和装备，而且这些经费和装备都是由纳税人承担的，但国家在赋予证人作证义务时却没有给与证人相应的补偿和必要的补偿。在刑事诉讼中，证人是国家的证人而不是当事人的证人，证人履行的是对国家的义务而不是对当事人的义务。在法理学上，公民在享有权利时必须履行义务，同样，在履行义务时必须享有权利。或者说没有无权利的义务，也没有无义务的权利。证人作证时在履行特定的义务，不能让其只履行义务而不享受权利。作为一个公民，证人除了履行纳税义务外，还履行了因为其特殊经历而产生的不可替代的作证义务，这对证人来说是额外的义务，这种义务的履行对国家和社会来说具有重要价值，有必要对证人的作证行为给予保护和补偿。“国家有义务提供若怠于或者疏于履行义务就必须承担相应的法律责任”。 国家不仅要提供这种特殊保护和补偿， 而且要给予证人实在的救济途径。为保证刑事诉讼顺利进行，实现刑事诉讼的目的，国家对证人的义务和证人对国家的义务应该是平衡的、相称的。证人不应因为作证而承担额外负担，如承担因作证产生的费用，承担因作证受到的打击报复，否则，证人就会承担双份义务，一份是证人对国家的义务——在刑事诉讼中作证，一份是国家对证人的义务——对证人给予补偿和保护，这实际上是国家转嫁了自己应尽的义务。当权利义务失去平衡时，任何人都会选择趋利避害，在刑事诉讼中，一些本来可能作证的人正是因为这种双重义务，选择了逃避作证。现行刑事诉讼法强调了证人对国家的义务而忽视了国家对证人的义务，从证人制度上来说，这是一种根本上的缺陷。要完善我国的刑事证人制度，就必须正确设定证人对国家的义务和国家对证人的义务。只有这两个义务平衡了，完善我国证人制度才有基础，否则，永远都只能是跛脚的。
（二）国家利益和证人利益的平衡
刑事诉讼中，国家利益在于维护、恢复被犯罪所侵犯的客体，这种利益不是通过个案来实现的，二是通过对所有犯罪的追诉来实现的。但是，如果每个个案都损害了某些证人的利益的话，那么这种损害的积累同样可以破坏某种需要稳定的社会关系。当这种破坏积累到一定程度，足可以抵消刑事诉讼所带来的利益，或者阻碍刑事诉讼所带来的利益。在刑事诉讼中，证人向国家作证，维护了国家利益，但有时证人利益也有必要维护。在一定条件下，当证人证言与其本人利益、家庭利益和职业利益相冲突时，国家利益可以对证人利益作出一定让步，以维护国家利益和证人利益的平衡，从而保护隐藏在证人利益之后的社会关系。“社会极度重视某些关系，宁愿为捍卫保守秘密的性质，甚至不惜失去与案件结局关系重大的情况。” 实际上，当证人证言与其自身利益、家庭利益或职业利益相冲突时，其内心是矛盾的，很难保证其证言的客观公正性，刑事诉讼的目的自然也无法达到，国家在刑事诉讼中的利益也不能实现。换个角度说，社会是个人的集合，如果个人的利益得不得尊重，那么整个社会就很难说是和谐的社会；家庭是社会的基本细胞，亲情伦理是维系社会稳定的支柱之一，如果法律强迫亲属之间相互揭发、相互指证，那么社会稳定就会动摇；职业是个人生存的基本手段，各行各业都有其特定的游戏规则，以维持本行业健康有序的发展，如果证人证言破坏了这种特点的游戏规则，就会破坏这个行业的内在秩序，最终影响证人的生存。由此可见，国家利益对证人利益让步，虽然可能损害某一具体案件的处理结果，但是维护了个人利益背后的社会关系，这种社会关系的稳定，也是国家所需要的，甚至是最重要的，这实质上是国家在刑事诉讼中的局部和国家在社会中的整体利益的平衡。
（三）国家意志和证人意志的平衡
国家意志和证人意志是否平衡，是判断刑事证人制度是否完善的又一标准。一般来说，国家在保护个人利益和社会利益之间应保持合理的平衡，同理，在刑事诉讼中，国家在保护证人权利和追求刑事诉讼利益之间也应保持合理的平衡。刑事诉讼体现的是国家意志，要求证人作证是国家意志的体现，具有法律强制力，理所当然应得伸张。证人在刑事诉讼中作证，也体现了证人的意志，为保证证人证言客观公正，证人意志亦应得尊重，但这种尊重不是无原则的迁就。现阶段，国家对待证人的态度是矛盾的：如果说重视证人，在立法却没有落实对证人的经济补偿和人身保护；如果说轻视证人，在司法上却强调对证人不能采取任何强制措施。既不给予证人实在的权利，也不给予证人过硬的制裁，这不是平衡，而是失范。在这种情况下，证人不作证、不出庭作证似乎又是国家意志的默许，是国家对证人随意性的纵容。本应得到伸张的国家意志，在保护证人权利和追求刑事诉讼利益之间失去了合理的平衡。为了保证刑事诉讼是顺利进行，实现刑事诉讼利益，国家必须对证人无故不履行作证义务甚至作伪证的行为给予制裁。
四、制度安排
一种制度的建立不仅仅是“头疼医头，脚疼医脚”，应当从公正的角度，平衡各种关系，合理地安排具体规则。我国的刑事证人制度应该包括证人资格、证人义务、证人的免证权和豁免权、证人的保护和补偿、法律责任等几个部分。
（一）证人资格
本文所讨论的证人是指在刑事诉讼各个阶段向司法机关提供证言的人，不仅仅限于向法庭提供证言的人。 现行刑事诉讼法第四十八条规定：“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务”。据此，证人只要了解案件情况，那么不论他与当事人有何种关系，从事何种职业，也不论他对案件情况的了解从何而来，都可以作为证人，他向公安机关、检察机关、人民法院提供的证言都有证据效力。刑事诉讼法第四十九条还规定：“生理上、精神上有缺陷或者年幼，不能辨别是非，不能正确表达的人，不能作为证人”。由此可见，一个成年人只要在生理上和精神上没有任何缺陷，且了解案件的真实情况，就有证人资格。从表面上看，本条规定了证人的三个标准：一是知道案件情况；二是能够辨别是非；三是能够正确表达。但该条没有详细地规定证人的资格，其内容并不十分明确，缺乏操作上的统一性。
1、不是所有知道案件情况的人都可以作证
现行刑事诉讼法规定“凡是”知道案件情况的人都可以作证不够科学。在形式诉讼中，被告人、被害人、法定代理人、辩护人、警察、检察官、法官等等，他们都或多或少知道案件情况，但他们不能对所有案件事实充当证人。一般情况下，对某一案件事实充当了证人的人，对于案件事实就不能再具有其他身份。比如警察，目睹了案件事实，成为案件的证人后就不能进行侦查，反之，对案件进行侦查后就不能作为证人。
2、证人只能就亲身体验作证
现行刑事诉讼法没有明确规定“知道”的途径。证人陈述的情况往往包括证人的亲身体验、间接感知，以及证人的意见，对于哪一种情况才能作为证人证言，法律应该作出明确规定。笔者认为，证人提供的应当是其亲身体验的案件事实，而不是间接感知以及证人的意见。英美法系规定证人只能陈述自己的亲身体验，并且对这种体验能够表达出来让他人理解。
3、证人可以对犯罪事实以及其他情况作证
对于“案件情况”的具体内容，现行刑事诉讼法也没有具体规定。所谓案件情况，不仅仅指犯罪事实，还应该包括犯罪嫌疑人、被告人的个人情况和有关犯罪嫌疑人、被告人犯罪前后的表现事实，以及有关程序性的事实和证据事实。这些事实都是案件情况的范畴，那么，是否知道其中某种情况的人即可作为证人，还是只有知道犯罪事实的人才能作为证人？在司法实践中，对于了解上述情况的人一般都被当做证人，立法应当考虑将实践经验上升为法律。
4、证人只需对待证事实具有辨别能力和表达能力即可
刑事诉讼法第四十八条第二款还规定：“生理上、精神上有缺陷或者年幼，不能辨别是非，不能正确表达的人，不能做证人”。但是何为不能辨别是非、不能正确表达的人，法律并没有明确规定。笔者认为，应当将待证事实与证人的年龄、智力状况和精神健康状况的具体情形联系起来，只要对案件事实有辨别能力和表达能力即可有资格作证，而不必强调对一切事物都有辨别是非的能力。
经过以上分析可以得出结论：⑴证人是对待证事实有亲身体验的人；⑵证人是对待证事实有辨别能力和表达能力的人；⑶证人是对待证事实不具有其他身份的人。
（二）证人的两大义务
关于印发人力资源社会保障部政府信息公开实施办法的通知
人力资源社会保障部
关于印发人力资源社会保障部政府信息公开实施办法的通知
人社厅发〔2010〕111号
部属各单位，公务员局：
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，结合我部工作实际，我们制定了《人力资源社会保障部政府信息公开实施办法》（以下简称《实施办法》），已经2010年12月3日第53次部务会审议通过。现就有关事项通知如下：
一、提高认识，高度重视政府信息公开工作。政府信息公开是政务公开的重要内容，是保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的一项重要工作。公开部政府信息是部属各单位的法定义务。部属各单位要站在政治和全局的高度，充分认识新形势下政府信息公开的重要意义，把政府信息公开作为接受监督、宣传政策、推进工作、树立形象的重要工作，与业务工作同研究、同部署、同落实，切实做好我部政府信息公开工作。
二、认真学习，明确工作程序和要求。《实施办法》是我部政府信息公开工作的具体操作性办法，部属各单位要认真组织学习，掌握其基本精神，熟悉具体的工作程序和要求，特别要把握公开是原则、不公开是例外的基本要求，严格依法、全面真实、及时便民地公开部政府信息。
三、各负其责，切实做好我部政府信息公开工作。各单位要严格《实施办法》的要求，认真做好职责范围内的信息公开工作。属于主动公开范围的信息，要及时准确地向社会主动公开；属于依申请公开的信息，要在规定时限内向申请人提供。要正确处理公开与保密的关系，在信息公开工作中把好保密审查安全关，坚持“先审查、后公开”和“一事一审”原则；要将信息公开保密审查与公文运转程序结合起来，各单位公文起草处（室）在呈报公文前要对公文是否涉密、是否适宜公开进行严格审查，从源头上做好保密审查工作。有关单位要按照职责分工和程序要求，各负其责，密切配合，依法依规做好政府信息公开工作，确保《实施办法》落到实处。
人力资源和社会保障部办公厅
二○一○年十二月十三日
人力资源社会保障部政府信息公开实施办法
第一章 总 则
第一条 为保障公民、法人和其他组织依法获取人力资源社会保障部政府信息，提高工作透明度，促进依法行政，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法所称人力资源社会保障部政府信息，是指部机关或者受部机关委托管理公共事务的事业单位在履行职责过程中制作或者获取的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等形式记录或者保存的信息。
第三条 人力资源社会保障部政府信息公开按照公开是原则、不公开是例外的要求，坚持统一领导、分工负责、严格依法、全面真实、及时便民的原则。
第四条 人力资源社会保障部政务（政府信息）公开工作领导小组负责组织领导人力资源社会保障部政府信息公开工作，研究解决部政府信息公开工作中的重大问题。部政务公开工作领导小组办公室（设在办公厅）负责部政府信息公开的制度建设、组织实施和日常管理工作。部属各单位负责各自职责范围内的政府信息公开工作。政策研究司负责部新闻发布会的组织实施；法规司负责承办涉及部政府信息公开的行政复议和行政应诉工作；规划财务司负责对首次发布的本部门主要统计数据进行审核；信息中心负责部门户网站技术平台的建设和维护；机关服务中心负责部机关办公楼电子显示屏的内容加载和运行维护；驻部监察局负责部政府信息公开工作的监督检查。
第五条 部政务公开工作领导小组办公室的具体职责是：
（一）制定部政府信息公开的总体规划和各项规章制度，并组织实施；
（二）组织编制部政府信息公开指南、公开目录和年度工作报告；
（三）协调部属各单位政府信息公开工作；
（四）协调处理公民、法人和其他组织提出的信息公开申请事项，对政府信息公开申请受理窗口的业务进行指导。
第六条 部属各单位是人力资源社会保障部政府信息公开的主体，具体职责是：
（一）对本单位制作、保存或获取的政府信息及时提出是否公开以及公开方式和范围的意见；
（二）具体承办本单位政府信息公开事宜；
（三）办理涉及本单位职责的政府信息公开申请；
（四）维护、更新本单位职责范围内在部门户网站公开的政府信息；
（五）参与编制人力资源社会保障部政府信息公开指南、公开目录和年度工作报告；
（六）对拟公开的涉及本单位职能的政府信息提出保密审查意见；
（七）关注本单位公开政府信息的社会反映并及时提出应对建议；
（八）根据要求对保密期限已满公文和无密级未公开公文进行可否公开的审查。
第七条 部属各单位应当根据各自职能，及时、准确地公开人力资源社会保障部政府信息。发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假信息或者不完整信息的，应当按照有关程序，根据职责分工，及时发布准确的政府信息予以澄清。
第八条 建立政府信息公开联系人制度，部属各单位确定专门人员负责本单位政府信息公开组织协调工作。
第九条 建立政府信息发布登记制度，部属各单位对本单位发布政府信息建立台帐，按月汇总报部政务公开工作领导小组办公室。
第十条 部属各单位发布政府信息涉及其他部门或者部内其他单位的，应当与其进行沟通协调，经对方确认后方可发布。
第十一条 公开部政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
第二章 公开的范围
第十二条 对符合下列基本要求之一的政府信息，部属各单位应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映人力资源社会保障部机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
第十三条 部属各单位应当依照本办法第十二条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）人力资源和社会保障方面的规章和应公开的规范性文件；
（二）人力资源和社会保障事业发展规划及相关政策；
（三）人力资源和社会保障事业发展统计公报和统计年鉴；
（四）部年度部门预算；
（五）部行政事业性收费的项目、依据、标准；
（六）行政许可和非行政许可审批的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录及办理情况；
（七）部机关公务员招录公示事项；
（八）中央国家机关公务员考试录用计划、职位及资格条件；
（九）全国劳动模范、先进工作者和先进集体表彰情况；
（十）人力资源市场供求状况；
（十一）国务院各部委、各直属机构及中央管理的企业因解决夫妻两地分居从京外调入人员的备案情况；
（十二）人力资源社会保障部管理的全国专业技术人员资格考试计划；
（十三）国际职员后备人员公开招考相关信息；
（十四）全国社会保险基金收支情况；
（十五）国家基本医疗保险和工伤保险药品目录；
（十六）人力资源社会保障部承办的国务院任免国家工作人员的任免情况；
（十七）人力资源社会保障部资助的各类人才培训项目实施情况；
（十八）国家批准的国际劳工公约，人力资源和社会保障领域国际合作协议；
（十九）部信访和纪检监察部门的机构设置、通信地址、联系电话和网址等信息；
（二十）其他应当主动向社会公开的政府信息。
第十四条 不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者部政务公开工作领导小组认为不公开可能对公共利益造成重大影响的有关商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开，并由部政务公开工作领导小组办公室将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
部属各单位在日常工作中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息（公开征求意见的规章、文件草案除外），不对外公开。
第十五条 保密期限已满公文和无密级未公开公文经审查后可全文公开的，及时全文公开；对主要内容可公开，但文中某些内容不宜公开的，经删减处理后公开；对确属暂时不能全文公开或虽经删减仍不能公开的，应专门说明理由并报分管部领导审定。
第三章 主动公开的方式和程序
第十六条 根据部政府信息的特点，采取以下一种或几种方式予以公开：
（一）部门户网站（http://wwwmohrssgovcn）；
（二）部主管的报刊及其他新闻媒体；
（三）新闻发布会；
（四）具备条件时建设部政务大厅，集中受理面向社会公众和企事业单位的行政许可、非行政许可审批和公共服务事项，并设立信息公告栏、电子显示屏、触摸屏等场所、设施，公开部政府信息；
（五）其他便于公众知晓的方式。
第十七条 部门户网站是部政府信息公开的主渠道，所有通过其他方式公开的政府信息，应当及时在部门户网站上公开。部属各单位主动公开的政府信息，由本单位负责同志审核后直接加载到部门户网站上本单位子站的相关栏目中；通过部门户网站主站进行公开的政府信息，由本单位负责同志审核后送网站相关栏目的责任单位进行审核并安排加载。
第十八条 编制、公布人力资源社会保障部政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。
人力资源社会保障部政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。
人力资源社会保障部政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。
第十九条 部属各单位制作的政府信息，由制作该政府信息的单位负责公开。部属各单位从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的单位负责公开。因政府机构改革不再保留的部门（单位）或其内设机构的政府信息的公开工作，由继续履行其职能的部门（单位）或其内设机构负责。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
第二十条 部属各单位应当把政府信息公开范围和方式的确定纳入业务流程进行管理，通过公文运转程序进行逐级审查，报部领导审定后，及时将属于主动公开范围的政府信息通过适当的方式予以公开。
第二十一条 属于主动公开范围的部政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
第四章 依申请公开的方式和程序
第二十二条 除本办法第十二条、第十三条规定的主动公开的政府信息外，部属各单位根据公民、法人或者其他组织的申请，按照有关程序提供与其自身生产、生活、科研等特殊需要相关的政府信息。
第二十三条 设立部政府信息公开申请受理窗口（以下简称受理窗口），受理公民、法人或者其他组织获取部政府信息的申请。
第二十四条 对公民、法人或者其他组织申请获取部政府信息的，应要求其提供书面申请（包括数据电文形式）。采用书面形式申请确有困难的，申请人可以口头提出，受理窗口工作人员可代为填写政府信息公开申请，并由申请人签字或盖章予以确认。
第二十五条 政府信息公开申请应当包括下列内容：
（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；
（二）申请公开的人力资源社会保障部政府信息的内容描述；
（三）申请公开的人力资源社会保障部政府信息的形式要求。
第二十六条 对符合受理条件的申请，受理窗口工作人员应在收到申请的同时进行登记。对不符合受理条件的申请，受理窗口工作人员应说明理由并提供必要的帮助。
第二十七条 受理窗口的工作人员受理政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。不能当场答复的，窗口工作人员应及时转送部政务公开工作领导小组办公室，办公室根据业务相关性及时交部内有关单位办理，并填写《政府信息公开交办单》，注明限办日期，履行签字接收手续。
第二十八条 部属各单位接到转来的政府信息公开申请后，根据本办法的规定及相关法律、法规，对信息的公开类型提出意见，经本单位负责同志审核同意后，于限办日期之前书面报送部政务公开工作领导小组办公室。
第二十九条 对申请公开的政府信息，部属各单位根据下列情况分别提出意见，并书面报送部政务公开工作领导小组办公室：
（一）属于主动公开范围的，提供获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于依申请公开的，按照规定提供申请人所需的部政府信息；
（三）申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，应当提供可以公开的信息内容；
（四）依法不属于人力资源社会保障部公开或者该政府信息不存在的，提出明确意见，对能够确定该政府信息的公开机关的，提供该行政机关的名称、联系方式；
（五）申请内容不明确的，提出请申请人予以更改、补充的意见；
（六）属于不予公开范围的，说明理由。
申请人申请公开的政府信息涉及其他部门或部内其他司级单位的，主办单位应当书面征求相关部门或单位意见。
第三十条 部属各单位认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。第三方不同意公开的，不得公开。
第三十一条 对于公民、法人或者其他组织的申请，统一由部政务公开工作领导小组办公室根据部属有关单位提出的意见答复。
第三十二条 部政务公开工作领导小组办公室应当自受理申请之日起15个工作日内答复申请人，如需延长答复期限的，应当经部政务公开工作领导小组办公室负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
申请公开的政府信息涉及第三方权益的，征求第三方意见所需时间不计算在规定的期限内。
第三十三条 对依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。
第三十四条 答复申请人后，受理窗口工作人员应当及时将申请表及相关申请材料、办理单位的答复意见、报批件、告知书等资料存档备查。
第三十五条 依申请提供政府信息，除可以按照《国家发展改革委办公厅关于依申请提供政府公开信息收费有关问题的通知》规定的收费标准收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。
第三十六条 申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，应当为其提供必要的帮助。
第五章 保密审查
第三十七条 坚持“先审查、后公开”和“一事一审”原则。部属各单位应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规和“国家秘密及其密级具体范围”的有关规定，对拟公开的政府信息是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等进行审查，提出保密审查的意见，按部公文处理办法的规定办理；正式发布政府信息时，发布单位应对保密审查程序的完整性、公开范围的适当性和公开内容的准确性进行确认。
第三十八条 对政府信息因可能涉密或其他原因不能确定是否可以公开的，由制作或保存该信息的部属单位商部保密委员会办公室提出意见，报分管部领导审定。对于涉及其他部门业务且可能涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的重大拟公开事项，要与有关部门协调会商。
第三十九条 对密码电报、标有密级的文件等属于国家秘密且尚未解密的政府信息，一律不得公开。密码电报确需公开的，经发电单位批准和保密审查后只公开电报内容，不得公开报头等电报格式。
对主要内容需要公众广泛知晓或参与，但其中部分内容涉及国家秘密的政府信息，应经法定程序解密并删除涉密内容后，予以公开。
第四十条 已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。
第六章 监督和保障
第四十一条 驻部监察局会同办公厅负责对部政府信息公开的实施情况进行监督。内容包括：
（一） 应当主动向社会公开的政府信息是否及时公开；
（二）是否依法受理公民、法人或者其他组织获取部政府信息的申请，并在规定时限内答复；
（三）是否存在暗箱操作，提供虚假信息，泄漏国家秘密、工作秘密或者侵犯个人隐私等问题；
（四）公众对部政府信息公开情况的反映。
对违反本办法并造成不良后果的，依据有关规定对当事人进行批评教育或者给予处分。
第四十二条 每年3月31日前公布部政府信息公开工作年度报告。主要包括下列内容：
（一）主动公开政府信息的情况；
（二）依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；
（三）政府信息公开的收费及减免情况；
（四）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；
（五）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；
（六）其他需要报告的事项。
第四十三条 部政府信息公开工作所需经费应当纳入年度部门预算，实行专项管理，保障部政府信息公开工作的正常开展。
第七章 附 则
第四十四条 本办法由办公厅负责解释。
第四十五条 本办法自印发之日起施行。