我国银行监管法制存在的问题及其对策

李 金 泽

　

内容摘要：本文反思了我国大陆现有监管法制的现状，尤其是法律体系、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管方法和手段的运用、监督机制、适应银行业国际化等方面的问题，并针对这些问题，提出了重视立法规划和系统化、立足国情借鉴外国经验、正确处理放松监管与改善监管和严格监管的关系、完善监管主体自身建设相关的制度及其它具体监管制度等措施。

关键词：银行 银行监管 我国银行监管法制

作者简介：李金泽，法学博士，现在中国工商银行总行法律事务部工作，已发表法学学术论文50余篇，独著《跨国公司与法律冲突》（武汉大学出版社2000年版）。

一、我国银行监管法制的现状及存在的问题

自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]

《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。

从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：

第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行发布的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》[3]等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容均直接来自1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》。[4]人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》（1997年）和《信用卡业务管理办法》（1996年）就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行（包括外资银行、合资银行）、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。……”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日发布的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》[5]等便属此类。从这两个文件的名称及发布的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1）“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2）《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第（三）项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3）《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‰，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日发布的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。”[6]

我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。

第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》[8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位；第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系[9]、高额信贷[10]、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务；第三章“对信用机构的监督条款”；第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等问题；第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。

当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。

另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。

从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例（28个）[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》（B条例）、《电子资金转让的规定》（E条例）、《金融证券交易的延伸贷款规定》（G条例）、《支票托收和资金转移的规定》（J条例）、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》（L条例）、《诚实信贷条例》（Z条例）等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。

第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”；第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“……随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：（1）要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可；（2）赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室；（3）监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现；（4）可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。

其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法——审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或代理人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。”[15]

再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。

第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。

市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。

在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标；后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18] 2)立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务”[19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。

我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]

广东省广州市人大常委会


广州市大气污染防治规定

（1999年10月16日广州市第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1992年5月16日广东省第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准

根据1996年12月18日广州市第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 1997年4月3日广东省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准的《关于修改（广州市大气污染防治规定）的决定》修正

2004年10月11日广州市第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议修订 2004年11月26日广东省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准）



第一章 总 则



第一条

为加强大气污染防治，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国大气污染防治法》，结合本市实际情况，制定本规定。

第二条

本市行政区域内的大气污染防治适用本规定。

第三条

各级人民政府应当将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强规划控制，采取推广使用清洁能源和削减大气污染物排放总量等措施，加大大气污染防治力度，改善大气环境质量。

第四条

市人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内的大气污染防治实施统一监督管理。

区、县级市人民政府环境保护行政主管部门对本辖区内的大气污染防治实施统一监督管理。

市域市规划、发展和改革、经济贸易、建设、市政园林、市容环境卫生、公安、交通、渔政、质量技术监督、工商行政管理和城市管理综合执法等部门按照各自职责，对大气污染防治实施或者协助实施监督管理。

第五条

任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的行为进行检举和控告，有权对环境保护行政主管部门和其它有关行政管理部门及其工作人员不依法履行职责的行为进行检举和控告。

第六条

在防治大气污染、保护和改善大气环境方面，有下列情形之一的单位和个人，由各级人民政府给予表彰或奖励：

（一）科学研究、技术推广取得重大成果的；

(二) 主要大气污染物排放浓度低于排放标准和主要大气污染物排放总量低于政府核定的总量指标的；

（三）举报严重污染大气行为属实的；

（四）管理工作成绩显著的；

（五）及时制止重大污染事故发生的；

（六）在大气污染防治方面有其他突出贡献的。



第二章 监督管理



第七条

本市行政区域内实行大气污染物排放浓度控制和主要大气污染物排放总量控制相结合的管理制度。

第八条

向大气排放污染物的企业事业单位和个体工商户，必须按照国家规定的时间和内容向环境保护行政主管部门申报排放污染物的情况, 并按照国家规定缴纳排污费。

企业事业单位和个体工商户排放的大气污染物不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。地方排放标准严于国家排放标准的，执行地方标准。

有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的大气污染物排放总量和许可证规定的条件排放污染物。

第九条

市环境保护行政主管部门根据国家和省批准的本市主要大气污染物排放总量、大气环境质量控制目标和社会经济发展水平，拟定本市主要大气污染物总量控制计划，报市人民政府批准后组织实施。

总量控制计划应当包括主要大气污染物的种类、排放总量指标、削减数量和削减时限要求等内容。

第十条

环境保护行政主管部门应当根据本市主要大气污染物总量控制计划，按照公平、公正的原则，以本市同行业清洁生产的单位产品或者万元产值的排污量为基础，拟定有大气污染物总量控制任务的企业事业单位的主要大气污染物排放总量指标。

第十一条

环境保护行政主管部门应当将拟定的企业事业单位的主要大气污染物排放总量指标书面通知有关的企业事业单位，并在本地新闻媒体或者政府网站上向社会公示。公示时间不得少于七日。有关企业事业单位对拟定的排放总量指标有异议的，应当在公示期间向环境保护行政主管部门申请复核，环境保护行政主管部门应当自收到申请之日起二十日内复核并答复申请人。

第十二条

环境保护行政主管部门应当将拟定的有关企业事业单位的主要大气污染物排放总量指标报同级人民政府核定。

市、区、县级市人民政府应当在核定有关企业事业单位主要大气污染物排放总量指标之日起二十日内，依照国务院的有关规定向其核发主要大气污染物排放许可证。

第十三条

市环境保护行政主管部门负责组织和协调本市的大气环境保护监测工作，组织本市大气环境监测网络，加强环境监测的管理。

市环境监测机构负责全市大气环境监测网络单位的业务指导、技术培训工作。

各级环境监测机构负责各自职责范围内的大气环境质量监测、污染源的监督性监测。

第十四条

市环境保护行政主管部门应当定期发布本市大气环境质量状况公报，并发布大气环境质量日报和预报。

第十五条

政府确定的有大气污染总量控制任务的企业事业单位,应当配置符合要求的大气污染物排放自动监控仪器。

自动监控仪器纳入全市统一的监测网络，经检定合格后，其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据。

大气污染物排放自动监控仪器设备的使用者应当保障仪器设备的持续正常使用。

第十六条

可能因有毒有害气体和放射性物质造成大气污染事故的单位，必须制订应急预案，并报环境保护行政主管部门备案。

环境保护行政主管部门应当加强对备案单位的监督检查和指导。

第十七条

市环境保护行政主管部门应当在本地主要媒体上定期公布排放大气污染物超过浓度标准和总量控制指标的污染严重单位的名单。



第三章 预防与治理



第十八条

禁止在人口集中地区、自然保护区、风景名胜区、文教科研区以及其他需要特殊保护的区域内新建、扩建向大气排放污染物的工业生产设施；其他非工业区内禁止新建向大气排放污染物的工业生产设施，需要扩建向大气排放污染物的工业生产设施的，不得增加大气污染物排放总量。

在前款规定的区域内已建成的工业生产设施，其污染物排放超过规定标准，经限期治理仍达不到规定要求的，应当停业或者关闭。

第十九条

向大气排放二氧化硫的企业应当配备配套的脱硫、除尘装置或者采取其他脱硫措施，所排放的二氧化硫不得超过规定的排放标准和总量控制指标。

第二十条

锅炉、工业窑炉的排烟筒和其他排烟装置排出的大气污染物，应当符合国家和地方规定的标准。地方标准严于国家标准的，执行地方标准。

第二十一条

各单位应当加强对各种燃烧装置和产生、贮存有毒有害气体的设施的管理，防止大气污染事故的发生；应当加强对已建成的消烟除尘和废气净化设施的维护、保养，及时更换失效设施，保证正常使用；应当建立、健全燃烧装置和产生、贮存有毒有害气体设施操作人员的岗位责任制和使用污染物处理设施的技能培训制度。

第二十二条

贮存、堆放、收集、运输、装卸有毒有害气体、粉尘或者能够散发粉尘、恶臭的物质的，必须分别采取下列防护措施：

（一）氨水、硫酸、有机溶剂等挥发性物质，应当密闭；

（二）石灰、水泥和垃圾等，应当密闭或者覆盖；

（三）烟尘和粉尘，应当密闭或者采取其他防护措施；

（四）煤炭、煤灰、煤渣和其他能够散发粉尘的物质，应当覆盖或者喷淋。

第二十三条

禁止在人口集中地区、自然保护区、风景名胜区、文教科研区以及其他需要特殊保护的区域内，进行经常性露天喷漆、喷塑、喷砂或者其他散发大气污染物的作业。

第二十四条

加热沥青，应当在非人口集中地区进行。确需在人口集中地区加热的，应当封闭或者使用烟气处理装置。

第二十五条

禁止在下列场所新建、扩建、改建产生油烟、废气、恶臭或者其他损害人体健康的气味的饮食服务项目：

（一）不含商业裙楼的住宅楼；

（二）未设立配套规划专用烟道的商住综合楼；

（三）商住综合楼内与居住层相邻的楼层；

（四）与周边住宅楼的距离少于五米的场所。

在前款规定的场所内已建成的饮食服务项目污染扰民的，应当限期整改；逾期未完成整改任务或者整改无效的，应当限期关闭或者搬迁。

第二十六条

禁止在人口集中地区、自然保护区、风景名胜区、文教科研区以及其他需要特殊保护的区域内新建产生恶臭气体或者其他有害气体的肉类等食品加工场所。已设立的加工场所，应当限期关闭或者搬迁。

第二十七条

饮食服务业的炉灶应当使用燃气、电等清洁能源，禁止使用煤、木材、煤油、柴油、重油等污染大气环境的燃料。

禁止饮食服务业的锅炉、热水炉使用煤和含硫量在百分之一点五以上的重油，应当逐步改用燃气、电、太阳能或其他清洁能源。在天然气管网范围内未使用清洁能源的，应当全部改用天然气或者其他清洁能源。

第二十八条

饮食服务业的炉灶应当设置油烟和异味处理装置等污染物处理设施，排放的污染物不得超过国家和地方规定的排放标准。地方排放标准严于国家排放标准的，执行地方标准。

饮食服务业的炉灶应当通过专门的烟道排放油烟、废气等污染物，不得将油烟、废气排入城市地下管道。

第二十九条

禁止在市区道路、内街、车站、广场等公共场所露天摆设烧烤等产生油烟、废气的摊档。

第三十条

进行建筑工程施工的单位，应当遵守下列规定：

（一）工地周边设置不低于二米的符合规范的围蔽设施；

（二）在建的三层以上的建筑物设置楼体围障；

（三）施工工地场地实行硬地化；

（四）施工期间每天定时对施工工地洒水、清除余泥渣土；

（五）在施工工地设置沙石、灰土、水泥等建筑材料专用堆放场地。

第三十一条

进行市政道路施工的单位，应当在工地周边设置不低于二米的围蔽设施。

进行市政道路、管线敷设工程施工的单位，应当对余泥渣土采取遮盖等防尘措施，及时清理和冲洗路面余泥渣土；工程竣工后二十四小时内应当将余泥渣土清理完毕。

第三十二条

余泥排放场所和施工工地，应当在出口处设置车辆冲洗装置，余泥运输车辆冲洗干净后，方可驶离。

第三十三条

拆除建筑物应当采取喷淋除尘措施并设置立体式遮挡尘土的防护设施。

第三十四条

城市机械清扫路段的清扫保洁应当实行喷淋、洒水作业，其他人口集中地区和公共场所的清扫保洁作业，应当采取防治扬尘污染的措施。



第四章 法律责任



第三十五条

违反本规定，排放污染物超过国家和地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标的，应当限期治理，并由环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。

第三十六条

违反本规定第二十一条规定，对已建成的消烟除尘设施和废气净化设施未进行维护保养，失效设施不及时更换，未保证设施正常使用的，由环境保护行政主管部门根据不同情节，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处五万元以下罚款；造成大气污染事故的，依照《中华人民共和国大气污染防治法》第六十一条的规定处罚。

第三十七条

违反本规定第二十七条规定，使用煤、木材、煤油、柴油、重油等污染大气环境的燃料的，由环境保护行政主管部门责令拆除或者没收燃用污染大气环境燃料的设施。

第三十八条

有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，限期改正，可以处五万元以下罚款：

（一）违反本规定第二十二条规定贮存、堆放、收集、运输、装卸有毒有害气体、粉尘或者能够散发粉尘、恶臭的物质未采取防护措施的；

（二）违反本规定第二十三条规定进行经常性露天喷漆、喷塑、喷砂或者其他散发大气污染物作业的；

（三）违反本规定第二十四条规定加热沥青未封闭或者未使用烟气处理装置的；

（四）违反本规定第二十八条第二款规定致使排放的油烟废气对附近居民的居住环境造成污染的。

第三十九条

有下列行为之一致使大气环境受到污染的，由城市管理综合执法部门责令停止违法行为或者限期改正，并处二万元以下罚款；对逾期仍未达到环境保护规定要求的，可以责令其停工整顿：

（一）违反本规定第三十条规定进行建筑工程施工的；

（二）违反本规定第三十一条规定进行市政道路、管线敷设工程施工或者工程竣工后不按时清理余泥渣土的；

（三）违反本规定第三十二条规定驾驶未冲洗干净的运输车辆驶离余泥排放场所或者施工工地的；

（四）违反本规定第三十三条规定拆除建筑物的。

第四十条

环境保护监督管理人员和政府有关行政管理人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

（一）不按规定核发主要大气污染物排放许可证的；

（二）对应当查处的违法行为不予查处的；

（三）违反本规定第二十五条第一款和第二十六条规定批准设立饮食服务项目、食品加工场所的；

（四）其他滥用职权，徇私舞弊和玩忽职守的行为。



第五章 附 则



第四十一条

本规定中所指的饮食服务业的范围包括宾馆酒店、酒楼、酒吧、饮食店档等从事饮食服务经营活动的单位、个体工商户以及机关、团体、企业事业单位和驻穗办事机构从事饮食服务经营活动的招待所、饭堂等。

第四十二条

机动车排放废气污染防治依照《中华人民共和国大气污染防治法》、《广东省机动车排气污染防治条例》和《广州市机动车排气污染防治规定》执行。

第四十三条

本规定自2005年1月1日起施行。