论合议制度的和谐构建

王小卫


论文提要：
本文通过对合议庭制度目前存在的“形合实独”、“审而不判”等弊端的分析，揭示出目前采取审判长选任制的合议庭改革措施的局限性。进而深入地对影响合议制度功效充分发挥的各因素之利益分析，归纳出合议庭中不同法官利用司法权力谋求个人利益的最大化，是导致合议庭诸多弊端的关键因素。最后提出以合议庭法官的分类管理为手段来促进合议制度的进一步完善和发展。
共计6693字


论文正文：
1999年10月20日，最高人民法院印发了《人民法院五年改革纲要》，规定“强化合议庭和法官职责，推行审判长和独任审判员选任制度，充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的指挥、协调作用”。2000年底前，对法官担任审判长和独任审判员的条件和职权又作出明确规定，并建立起审判长、独任审判员的审查、考核、选任制度”。但是通过近几年的实践，合议庭制度仍存在诸多问题。最高法院所采取的措施并没有彻底地解决合议庭中固有的根本性的问题。本文通过以下几个方面来探讨我国合议庭制度改革的方向和重点，以期对完善和发展我国的合议庭制度有所帮助。
一，合议庭制度目前存在的问题及改革方向和措施的局限性。
合议制度，是指一种实行多人参与、共同裁判的集体决策机制。1这一制度“具有多人参与、平等参与、共同决策和独立审判四大特征”。2但在多年实践中所暴露出来的合议制度的缺陷和弊端，恰恰就表现在对合议制度的这四个主要特征的否定上。首先，在于以“形合实独”取代了多人参与，使合议制度流于形式；其次，审判长选任制对合议庭成员平等参与合议庭构成破坏，使其它合议庭成员平等参与合议庭更为困难；再次，表现在承办人或主审人制度对合议庭成员共同决策的制约中；最后，体现为报批制度导致的“审而不判”现象的发生，颠覆了独立审判原则。
针对合议制度所存在的缺陷，在目前的学术界和司法实践中，通常以审判长选任制作为合议庭制度的改革方向，最高人民法院更是于2000年7月11日颁布了《人民法院审判长选任办法（试行）》，期望以此来完善合议制度。但是由于审判长选任制本身所具有的局限性，使该“制度的诸多内容与现行的合议制度客观上存在着冲突” 3从而导致这一改革措施对弥补合议制之缺陷、剔除其弊端的努力难有成效，相反还有加剧合议庭内外矛盾，深化合议制各种弊端之虞。
合议庭是法律授权的“法院内部对具体案件进行具体审理和裁判的组织，其必须以具体诉讼案件的存在为前提。” 4也就说，合议庭具有临时性。其成立于某个具体案件进入诉讼程序之后，运行于该具体案件的审理过程和裁判过程之中，终结于案件裁判结果公布之时。而审判长虽然拥有比其它合议庭成员要多的权力，但是其所多有的权力并不能否定其亦属合议庭的组成成员之一。合议庭形成的这种临时性决定了合议庭组成成员的临时性，而合议庭成员组成的临时性，则必然导致作为合议庭成员的审判长的身份和职权的取得具有临时性的特点。合议庭是一种案件审理方式，而不是一种行政管理模式。案件的审理方式分为合议制和独任制。一件具体的案件在进入诉讼程序后，或适用合议制或适用独任制审理，无论最终适用何种方式审理，都是法院依据一定的标准在合议制和独任制两者中选择的结果，并不是案件进入诉讼程序的必然结果。没有具体案件的存在，就没有选择审理方式的理由，没有在合议制与独任制中作出选择，就没有成立合议庭的法律依据。合议制的这种被动的可选择性也表明合议制是基于具体的个案而产生运行的，所以产生于合议庭的审判长也就必然的具有临时性。但是审判长选任制却彻底地背离了合议庭组成的临时性这一本质特征，使审判长的身份固定化制度化，使合议庭脱离具体的个案而稳定地存在。从而使审判长基于合议庭而产生，演变成合议庭基于审判长而组成。使先有合议庭后有审判长转变为先有审判长后有合议庭。这一转变实质是将合议庭这一审判方式修改成一种行政管理模式，其最直接的结果是，使审判长较之实行审判长选任制前，其身份行政化、级别化，使审判长在合议庭中享有部分属于院长、庭长等行政领导的权力，从而对其它合议庭成员具有超然的地位和职权，俨然是一个新的行政级别。审判长选任制从根本上破坏了合议庭成员在合议庭中职权的平等性，使合议庭行政组织化，导致合议庭内外关系复杂化，所以说，审判长选任制并不是一个成功的改革方案。
二，影响合议制度功效发挥的各因素之利益分析。
1，关于“形合实独”情形下的法官实现个人利益的分析。所谓“形合实独”是指“合议庭全体组成人员共同参与、集体决策的表相下是案件承办人一人唱‘独角戏’，并在实质意义上决定着案件的最终处理结果。” 5的一种状况。其具体表现为案件承办人在合议庭中的地位突出，作用明显，具有控制能力，享有主导权力，而合议庭其他成员则要么放弃参与权，要么承认参与权的不平等性。在这里，合议庭成员可区分为两类，一类是案件的主审人或承办人，另一类是其它合议庭成员。对于主审人或承办人而言，他享有对案件的实际控制权，这种实际控制的权力和实际控制本身都给了其优于其它成员主导案件审理的便利条件。而主导案件审理的能力，又为主审人或承办人积极主动地谋取无论是在法律界限之内还是法律界限之外的个人利益创造了机会。当然基于合议庭的制度设置，主审人或承办人谋取私利的条件和机会是受其它合议庭成员行使职权所限制的，这也是在合议庭内部设立主审人或承办人的必然要求。我们通常说“以权谋私”，就是说享有权力才能充分利用权力来谋取私利，谋私是以拥有权力为基础的。应该说其它合议庭成员相对于主审人或承办人，对审理中的案件的控制和主导能力较弱，其只有通过比主审人或承办人投入更多的注意力，以制约主审人或承办人对案件的控制和主导能力，其越能削弱主审人或承办人对案件独自的控制和主导能力，就越能增强自己对案件的控制和主导能力，从而最大程度的接近或甚至实现其所要谋求的个人利益。但事实上，大部分普通的合议庭成员选择放弃以这种方式来实现其所谋求的个人利益。不能说是因为其在参与合议庭时没有谋求个人利益的意愿，只能说是其通过权衡利弊，选择了较此更能实现其利益的方式。对于其它合议庭成员而言，为最大限度实现其所谋求的个人利益而在非自己控制、主导的合议庭中选择放弃平等参与权，从长远看是明智的，是其趋利避害的理所当然的选择。对其个人来说，他在作这一选择时通常会得到两方面的利益。一是短期利益，其弃权行为，充分满足了主审人或承办人所谋求的个案利益，主审人或承办人就欠其一个人情，在中国这种人情社会里，这是一种很重要的可期待的利益。二是长期利益，由于实行主审人或承办人制度，使每位法官都有主审或承办案件的机会，法官之间群体性地以放弃自已基于合议庭的参与权，来互相满足对方的私利，经过长时间的积累、网络式的联结，最终必然虚化了合议制，形成了“形合实独”的固疾。
同时，独任制与合议制的混合适用，更进一步削弱了普通成员参与合议庭的积极性。合议庭的普通成员同时又是其它简易程序审理的案件中的独任法官，其放弃合议庭中的参与权，对其个人而言，就等同于该适用合议制的案件就是主审人或承办人独任审理的案件。这种观念的转变是轻而易举的，是理所当然的，也是法官之间保持平衡、实现利益交换的需要。
2，关于“审而不判”情形下法官利益的分析。合议制中的“审而不判”可分两个层面来探讨。其一是合议庭主动性地“审而不判”。通常是对一些比较复杂，或社会影响较大或被施加较大压力的案件，合议庭为了推卸责任，转移压力，从而主动选择上报庭长、庭务会、院长或审委会。在这种情况下，组成合议庭的每位法官，包括审判长和主审人（或承办人）的个人利益是完全一致的。在这里他们可能不会如“形合实独”那样各自谋求大量的私利，但是他们可以通过上报案件来避免合议庭直接行使裁判权可能给整个合议庭及个人利益所带来的损害。所以说这种作法也是合议庭成员间接谋求个人利益的途径。其二是合议庭被动地“审而不判”。这主要是由于受到行政管理权的干扰所致。当庭长、院长对某一案件谋求个人私利时，其手中的行政权就是实现其目的的权杖。其可通过审批法律文书，要求合议庭在裁判前汇报案情等与法有据的或滥用职权的方式公开地或秘密地左右案件地最终裁判结果，从而最大限度地谋求私利。在行政领导通过各种合法与不合法的方式决定案件结果时，合议庭及其组成人员其实是通过沉默来的方式来实现和保护自己的个人利益的。
合议庭的每一个组成成员、庭长、院长等，凡是参与进某一具体案件的法官（庭长、院长首先是法官），必然在这一案件的审理进程当中具有或多或少，或合法或违法的个人利益，这是由人的社会性这一特征所决定的，是不可避免的。但是这种利益依附于司法权之上，其实现相对于当事人利益和实现要容易的多。而且这种利益通常是以牺牲当事人合法的、可期待的利益来实现的，其在司法权威的保护下必将优先于当事人的诉讼利益而实现。合议庭制度设计中的缺陷和漏洞，增强了法官在以合议方式审理的案件中实现其个人利益的动力，创造了更好的机会。
法官之所以无所顾及地，为了最大限度地谋求个人利益，而导致“形合实独”、“审而不判”等现象的发生，合议庭中的主审或承办人制度的实行以及合议制和独任制的混合适用是罪魁祸首。
首先，法官在合议制与独任制中交叉任职，使法官将独任制中的思维习惯和操作方式带到合议制中，从而导致法官特别是主审（或承办）法官以独任制的审理方式来控制、主导合议制案件的审理。独任制和合议制相比较，从谋取个人利益的角度看，前者明显要比后者便捷、安全。人都有趋利避害的思维习惯，既然独任制更有利于法官实现其诉讼中的个人利益，则独任审理的制度、理念、方式对法官思维的影响必然要广、要深于合议审理。所以用独任审理的理念来组织参与合议庭，最终形成“形合实独”的状况就不奇怪了。
其次，“从管理学上审视，只要有固定的组织存在，就必然要有对该组织的管理活动，哪怕这种组织极其微小；只要这种组织是常设的，对该组织的管理活动就必须是经常的、不断的。”6所以审判长选任制度改变了合议制度上的审判长的临时性质，这种改变使作为一种审判方式的审判长制度行政化。审判长制度同时改变了合议制度上的审判长的职责与权限，从而导致审判长权力行政化。审判长制度还改变了合议制度上的审判长的地位，审判长成为一种隐性的行使审判权的行政职务，使法官级别行政化。这一系列的行政化所衍生的结果就是合议庭制度行政化，进而使案件的审理行政化，同时行政化的合议庭反过来又深受行政职权的干涉，行政管理与案件审理的趋同化倾向比较明显。
三，关于合议制改革的思考。
1，正确认识和合理解决法官在诉讼中的个人利益问题。如前所述，法官的个人利益在合议制度下是不可避免的。然而法官的个人利益有合法与非法、合理与不合理之分。对法官合法合理的在案件审理中需要满足的个人利益应给予合理的引导，使其通过合法的途径、合理的范围来实现。而对于法官在长期的司法审判中所形成的非法利益，和利用手中的司法权谋取这种非法利益的思维与行为，均应坚决给予制止。
2，适用独任制和合议制的法官不得交叉审理案件。即将法官区分为独任法官和合议法官。独任法官只能适用简易程序审理简单的案件，不允许其参加任何合议庭，除非其不再担任独任法官而改任合议法官。同理，合议法官相应地只能组成合议庭，参与适用普通程序审理的案件，不得审理适用简易程序的案件。在把案件分流管理的同时，对法官也实行分流办案。如此，合议法官只能通过参加合议庭来行使审判权，其不再存在把独任制的理念混合到合议庭之中的情况。从而使合议法官能够集中精力参与合议庭对案件的审理，否则其将失去法官所享有的审判权。其实，在这种分流制度下，合议法官将不再会主动或被动地放弃其享有的唯一的权力-----合议权，“形合实独”的问题将会彻底的得以解决。
3，取消合议制中的审判长、主审人、承办人制度，将与合议制相关的法官划分为“事务性法官”和“业务性法官”。事务性法官主要从事程序性的工作，而业务性法官则主要从事实体性工作。事务性法官与业务性法官互相配合，共同完成合议制的案件审理。两者之间的配合可以有两种方式。一是合议庭完全由业务性法官组成，一个合议庭配备一名事务性法官，事务性法官不参加合议庭，但是专门为合议庭服务，受合议庭支配。二是事务性法官与业务性法官共同组成合议庭，事务性法官只能有一名，不参与案件的实体审理和评议，仅负责其它业务性法官交待的程序性事务。设立这种制度的目的是为了彻底地保障合议庭组内部每一位法官都不受所谓的审判长、承办人、主审人所拥有的特殊身份和基于这种身份而享有的特殊权力的干扰，从而真正平等地参与合议庭。
合议庭成员的平等性，是保障合议庭制度成功实施的核心因素。合议庭成员的平等，首先表现在身份的平等上，其次表现在权力的平等上。审判长选任制多于其它合议庭成员的权利，无论是程序性的还是实体性的，都在不同程度上破坏了合议庭成员之间的平等性。在庭长、院长担任审判长时更是体现出行政职权对审判权平等行使的干扰。而将原来合议庭中享有特权的审判长、承办人、主审人从合议庭中剔除，从而保证“合议庭各个成员彼此之间是独立的，不论级别、地位如何，各成员均有自己的独立地位和人格，能在理性的指导下独立作出判断和决定，或独立选择自己认可的意见和主张。” 7“法官个体独立是合议庭独立的前提和基础，如果合议庭成员是独立的，则合议庭作为一个整体也是独立的。在这一意义上，所谓合议庭独立，其主旨实质上是在强调合议庭成员个体的独立，至于合议庭之独立，则是其当然结果。” 8这就使合议庭法官独立与合议庭独立，与法院独立相对应，从而形成合理的、完善的、系统的审判权独立的制度。
在该制度中事务性法官的职责主要包括法律文书和材料的送达，接受当事人提交的证据材料，组织当事人庭前交换证据，主持庭前庭后的调解工作，接待来访的当事人，接受合议庭的委托制作法律文书，组织开庭审理、庭后合议等。业务性法官的职责则比较简单，那就是参加庭审，各自撰写审理报告，参加合议，签署法律文书。其它工作不但业务性法官无需为，更禁止为。这是因为，合议庭事务中，总有一部分由一人进行比较合适，而若由合议庭组成人员中的一人来履行这一职责又容易产生合议庭成员在职权的行使中不平等性。为了中和与平衡这一矛盾，选择一个与合议有关，但又不是合议庭成员的专职服务人员来操作，就能较好的解决这一问题。
关于合议庭成员各自撰写审理报告的问题，“合议庭法官评议案件时，不仅仅是对案件的最终裁判结果进行表决，或者是对某一法官的裁判意见表示同意或不同意，而必须充分展示其对案件的整个心证过程。”9这个应当公开的心证过程，在笔者所设计的这种制度下，每位合议庭成员都需针对案件独立地制作书面的审理报告。此种作法，不但为事务性法官在合议庭的指挥下制作法律文书提供了便捷、可靠的依据，保证合议庭在评议案件时合议庭成员的相互独立，互不干扰，同时也杜绝了合议庭成员放弃评议或简单附合他人意见的可能，还破解了所谓的评议中的“发言顺序限制原则”，加强了法官对案件的深入把握和高度参与。
“强化合议庭的职能也是“审”与“判”的内在关联性所决定的。审理权与裁判权应当具有内在的统一性。只审不判或只判不审都不符合审判工作的内在规律。要实现审理权与裁判权的统一，必须强化合议庭的职能。”10 故审判合一也是设计这一制度的题中应有之意。法律文书由事务性法官在各业务性法官的监督下，综合各位合议庭成员提交的审理报告制作完成后，由所有合议庭成员分别审查核对，无异议后签名。只有在通过组成合议庭的所有业务性法官的签名后，法律文书方能生效。当然其前提是彻底取消庭长、院长的审核权。从根本上清除合议庭中行政管理的印记。 作者：王小卫
注释：
1、左卫民、吴卫军著《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期，第64页。
2、左卫民、汤火箭著《合议制度基本特征分析》，载《云南法学》2002年第2期，第23页。
3、张晋红著《审判长制度与合议制度之冲突及协调——兼论合议制度的立法完善》，载《法学评论》2003年第2期，第124页。
4、石献智著《审判长选任制的缺陷刍议》，载《商法研究》
2002年第6期，第3页。
5、左卫民、吴卫军著《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期，第64页。
6、张晋红著《审判长制度与合议制度之冲突及协调——兼论合议制度的立法完善》，载《法学评论》2003年第6期，第124页。
7、汤景桢著《论合议庭独立审判》，载《当代法学》2003年第5期，第147页。
8、孙军著《强化合议庭职能的几点思考》，载《人民法院报》2002年第7期，第61页。
9、张永泉著《论合议庭制度》，载《法律科学》2001年第5期，第15页。
10、江必新著《论合议庭职能的强化》，载《http://www.law-star.com/pshowtxt?keywords=&dbn=lwk&fn=080-2004-3-305.txt&upd=6》



湖北省黄石市人民政府办公室


市人民政府办公室关于转发黄石市城市基础设施重点工程建设管理暂行规定的通知
办发〔2004〕16号

大冶市、阳新县、各区人民政府，各厂矿企业、院校，市政府各部门：
市城市基础设施重点工程建设领导小组办公室制订的《黄石市城市基础设施重点工程建设管理暂行规定》，已经市人民政府同意，现转发给你们，请遵照执行。

二ＯＯ四年二月十七日

黄石市城市基础设施重点工程建设管理暂行
规 定

第一章 总 则

第一条 为加强我市城市基础设施重点工程建设管理，理顺各部门工作关系，明确责任，科学、规范化地进行城市基础设施重点工程建设，促进城市建设快速发展，根据国家有关工程建设管理的法律、法规和相关规定，按照各单位职能分工，结合我市城市基础设施重点工程建设实际情况，制定本暂行规定。

第二条 城市基础设施重点工程是指对全市经济社会发展和环境改善起着重要支撑、提升和促进作用的市政公用基础设施建设项目，包括城市主干道及依附于主干道的雨、污排水管道；大中型市政桥梁、隧道；市级广场、公园、绿地；市级及市级以上燃气、供水、排渍、污水处理、垃圾处理设施等。

市建设行政主管部门建立城建重点工程项目库，每年予以更新。城建重点工程年度计划从项目库中提取，由市政府审查确定。

第三条 市城市基础设施重点工程建设领导小组办公室（以下简称城建重点办）是我市城建重点工程建设的协调机构，城建重点办设在市建设行政管理部门，负责城建重点工程的协调、督办工作。

第二章 城建重点工程建设职责划分

第四条 城建重点工程按照统一领导、分工协作、各负其责的原则进行建设。

第五条 城建重点工程业主单位的主要职责
（一）做好工程建设各项前期工作
1、编制项目建议书，并申请立项；
2、编制项目可行性研究报告，并提请主管部门组织评定；
3、委托规划设计，委托施工图设计；
4、申办拆迁红线、建设工程规划许可手续；
5、进行工程施工及工程监理招投标工作，办理施工许可、安全和质量监督手续。
（二）负责工程施工全过程管理，综合协调施工组织，控制工程投资、质量、进度，使城建重点工程在规定工期内保质保量完成。
（三）工程完工后及时组织竣工验收，申请质量监督管理备案，移交有关部门进行日常管理。

第六条 城建重点工程所在地城区(开发区)的主要职责
（一）在规定期限内按照征地、拆迁红线图（包括局部边坡加宽部分红线）完成征地和拆迁工作；
（二）负责工程实施时周边环境的协调工作。

第七条 供电（含路灯）、供水、燃气、通讯（含电信、联通、移动、铁通、网通、军缆等）、有线电视等部门，因城市建设需要迁移的有关杆（管）线，由各杆（管）线部门自行迁移。城市新建道路所有管线一律埋入地下，一次性规划，统一施工。

第八条 城建重点办的主要职责
（一）审核工程工期目标计划，报市政府批准后进行公示，负责对在建工程进度进行检查督办，并定期向市政府报告工程施工进度情况；
（二）协调、督办各城区（开发区）按工程建设工期要求进行征地和组织落实拆迁工作；
（三）协调、督办各杆（管）线单位按工程建设工期要求进行杆（管）线迁移或新建工作；
（四）综合协调工程建设过程中各单位关系，重大情况及时报市政府协调处理。

第九条 城建重点工程相关职能部门和责任单位按各自职责、任务，做好服务和配合工作，确保工程建设顺利进行。

第三章 城建重点工程建设投资划分

第十条 城建重点工程建设的征地、房屋拆迁、有关障碍物拆迁及与重点工程相衔接的道路、管线接口等费用由工程所在地城区承担。

第十一条 城建重点工程建设涉及的供电（含路灯）、供水、燃气、通讯（含电信、联通、移动、铁通、网通、军缆等）、有线电视等杆（管）线的拆除、迁移、新建等费用由各专业杆（管）线部门承担。新建道路统一建设地下综合管廊，由一家单位统一组织实施，以成本价格提供给各部门使用。

第十二条 城建重点工程涉及交通、水利、林业、环保、人防等部门的，由市政府确定相关部门承担的工程具体投资额。

第十三条 工程业主承担除城区及相关部门分担的费用之外的工程建设费用。
市政府可针对工程的具体实际情况，调整工程的投资划分。

第四章 城建重点工程建设项目管理

第十四条 城建重点工程必须科学化、规范化、专业化地进行项目管理，充分实现项目建设的经济效益和社会效益。

第十五条 城建重点工程建设必须落实各项责任制度，按国家基本建设要求实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制。
（一）实行项目法人责任制和项目经理责任制。城建重点工程按照分摊投资、统一施工的原则实行专业化施工组织管理。每项工程都必须明确项目法人和项目经理，对项目法人和项