浅谈《产品质量法》的不明确规定

马大哈


　　现行的《产品质量法》颁布于1993年，2000年第九届全国人大常委会进行了修改，它是我国产品质量管理领域的第一部法律，已实施了16年之久，随着市场经济的逐步完善和执法实践的逐步深入，其中一些规定的衔接问题日益凸显，值得探讨。笔者认为该法侧重点在于对生产领域产品质量的规范，而对流通领域的商品质量，虽有第三章第二节对销售者的产品质量责任和义务作了较详细的规定，但在具体执行上仍有难以操作之处。现笔者从自身执法工作实践谈谈一孔之见。

　　有一案例：某个体户从正常渠道，以正常的价格购进附带有《合格证明》的、酒精度为45%(V／V)的白酒进行销售，并按规定索证索票检查验收，当地工商行政管理机关按计划对该产品进行监测抽样检测，经法定检验机构监测其实际酒精度为35%(V／V)，其他检验项目均合格，依据其明示标准被判定为不合格。该工商机关考虑到该酒不是卫生指标不合格，且符合保障人体健康的国家、行业标准，最终裁量适用《产品质量法》第三十九条定性为销售者以不合格产品冒充合格产品，依据第五十条进行了处罚。相信这是绝大部分流通领域商品质量案件的查处思路，但仔细推敲，就会发现《产品质量法》对该种违法行为的定性和处罚并不明确。第三十九条是对销售者的产品质量责任与义务的具体规定之一，法律条文是“ 销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。”其对应的罚则应是该法第五十条。笔者从以下两个方面分析该案件在定性和处罚上的不妥贴之处。

一、从条文字面上理解

　　按照笔者的理解，第三十九条是销售者在销售产品时不得在主观上故意实施的违法行为的限制性规定。通俗地讲，是指销售者在销售产品的过程中，不得故意做“手脚”，通过掺假、调换、涂改等非法手段，以具体行动致使所经营的产品质量低劣、等次降低或不合格，以及不得将明知不合格的产品冒充合格产品销售，欺诈消费者。而回过头来再看看上述案例中的当事人，他以正常的价格从正常渠道购销产品，主观上以“合格”产品购进，又以“合格”产品销售，并没有对该白酒实施任何“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”等行为，从他现有的能力和条件不可能发现该白酒是否合格，他对该白酒酒精度低于明示含量的情况并不知情。他同样也是“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格”行为的受害者，因为销售该白酒同样也损害了销售者的商业信誉和经济利益。这一违法行为的始作俑者是谁呢？应该是生产者（目前暂时这么推测）在“以不合格产品冒充合格”。若定性该销售者实施了“以不合格产品冒充合格产品”的行为确有不妥之处。就该违法行为的本质来看，是该个体户销售了“以不合格产品冒充合格”的产品。

　　也许有人会说，除非法律规范有规定，行政处罚案件不以当事人有无主观故意作为行政违法行为的构成要件，而看具体行为的客观状态及其危害后果。认为实施行政处罚一般不需要考虑当事人的主观状态，进而对笔者上述分析问题的方式提出质疑，那么笔者就从下面一个角度进一步证明自己的观点。

二、从相关条款间推理

　　笔者为什么狭隘地推断《产品质量法》对销售冒充合格产品行为的定性和处罚之间衔接有问题呢？再让我们看看第五章罚则，第四十九条规定了对生产、销售不符合保障人身健康和人身、财产安全的国家、行业标准的产品的处罚；第五十一条规定了对生产国家明令淘汰的，以及销售明令淘汰停止销售产品的处罚；第五十二条规定了对销售失效、变质产品的处罚；第五十四条也有对销售相应产品行为的禁止性规定。

　　另外、《最高人民法院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》（公发〔2001〕第11号）同样也规定了生产、销售的商品掺杂、掺假，以假充真、以次充好或以不合格产品冒充合格的等违法行为的追诉标准。

　　当回过头来看第三十九条对应的罚则——第五十条却只规定了对“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”行为的处罚，而单单没有像第四十九条、五十一条、五十二条以及五十四条那样，把销售相应违禁产品的行为也明确相应的罚则。笔者认为，没有在第五十条中加上“销售”二字（对销售该种违禁产品明确罚则）绝对不是一个简单的疏忽。若只停留在现有的层面上，笔者就作出了一个大胆的推断：《产品质量法》对销售冒充合格产品行为的定性和处罚规定不明确。
那么，对销售冒充合格产品的行为是否要予以禁止呢？答案是肯定的。《产品质量法》对销售冒充合格产品的行为也不是只字不提。第五十五条规定“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。”

　　本条款有两层意思，一、哪些情形的产品质量违法行为可以从轻、减轻处罚；二、《产品质量法》第四十九条至第五十三条规定的产品是禁止销售的。其中包括冒充合格的产品亦是禁止销售的。既然是禁止的，为何不在第五十条明确加上销售冒充合格产品的行为的对应罚则呢？故此，至少可以这么理解：《产品质量法》对销售“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”产品行为的定性处罚有规定，但不够明确。因此，若按照“法无明文规定不受罚”的常理来判断，现行的《产品质量法》就存在漏洞。

　　与上述相同，《产品质量法》第三十七条、第三十八条对销售“伪造产地、伪造或冒用他人厂名、厂址”以及“伪造或者冒用认证标志等质量标志”产品的行为的定性，也与上述情形相同，规定亦不明确，这里不再赘述。

　　至于出现这种现象的原因，也许是该法侧重于规范生产者的产品质量，故适用与流通领域的商品质量管理即有不便。

　　解决目前这种状况的方法有两种：
　　
一、对第三十九条、第五十条进行修改，对销售相应禁止销售商品的行为制定相应罚则。第三十七条可修改为“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格，也不得销售掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格的产品”。第五十条可修改为“生产、销售掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
对第三十七条、第三十八条以及第五十三条也按照上述方式作相应的修改。

二、制定《商品质量法》，对流通领域内的商品，进一步明确商品质量责任和义务，逐步构建较为完善的更加科学的产、商品质量监督管理的法律体系，以更好地保护市场经济秩序，维护消费者和经营者的利益。


作者联系方式：tehillim@msn.com

江苏省人大常委会


江苏省人民代表大会常务委员会公告

　　第15号

《江苏省人民代表大会常务委员会关于修改〈江苏省工程建设管理条例〉的决定》已由江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2002年6月22日通过，现予公布，自2002年8月1日起施行。

　　江苏省人民代表大会常务委员会

　　2002年6月24日



江苏省人民代表大会常务委员会关于修改《江苏省工程建设管理条例》的决定

（2002年6月22日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）


　　江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议了《江苏省工程建设管理条例修正案（草案）》，决定对《江苏省工程建设管理条例》作如下修改：
　　一、将第七条修改为：“工程项目勘察设计文件应当由具有相应资格（资质）的工程勘察设计单位编制。建设单位或者个人应当按照有关规定，将施工图设计文件报建设行政主管部门或者其他有关部门审查。”

　　二、将第八条修改为：“工程项目施工必须按照国家有关规定取得施工许可证。”

　　三、将第九条修改为：“建设单位或者个人收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并按照有关规定报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。一般工业与民用建筑经验收合格后，由建设行政主管部门发给工程设施使用许可证。工程设施使用许可证由省人民政府建设行政主管部门统一印制。”

　　四、将第十二条第一款修改为：“工程项目的勘察、设计、施工（含建筑装饰装修）、监理、材料设备供应等任务和工程总承包，必须按照国家和省有关规定进行招标投标。”

　　五、将第十四条第二款、第三款修改为：“省外承包人进入本省承包工程项目，应当由建设行政主管部门核验资格（资质）。

　　“国（境）外工程设计机构在本省行政区域内承接工程设计除方案设计外，应当与国内设计单位进行合作设计，并遵守国家级本省工程建设的标准、规范和规程。”

　　六、将第十五条第二款修改为：“省外从事标底编制、招标代理、建设监理、工程咨询等工程建设中介服务活动的机构，进入本省承接业务，应当由建设行政主管部门核验资格（资质）。”

　　七、删除第二十三条第二款。

　　八、删除第二十四条第二款。

　　九、将第三十一条修改为：“建设单位或者个人违反本条例规定，逾期未办理工程项目报建登记的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令改正，可以视情节轻重，处以警告、暂扣资格（资质）证书、责令停止施工，并处以五千元以上五万元以下的罚款。

　　“建设单位或者个人违反本条例第十条规定，未报送工程建设档案资料的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令限期改正，并处以一万元以上十万元以下的罚款。”

　　十、删除第三十二条。

　　十一、删除第三十三条。

　　十二、将第三十四条修改为：“违反本条例规定，施工企业未领取安全资格证书施工的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令改正、没收违法所得，并视情节轻重，处以警告、暂扣或者依法吊销资格（资质）证书，并处五千元以上五万元以下的罚款。

　　“违反本条例规定，造成重大工程质量和人员伤亡事故的，应当赔偿损失，并依法追究领导者和主要责任人员的行政责任；实行执业资格管理的，可以对承担主要责任的执业人员，由执业资格管理机关降低资格等级或者取销执业资格；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”

　　十三、删除第三十九条。

　　此外，根据本决定对部分条文的顺序作相应调整。

　　本决定自2002年8月1日起施行。

　　《江苏省工程建设管理条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。



江苏省工程建设管理条例

（1996年6月14日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过根据2002年6月22日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈江苏省工程建设管理条例〉的决定》修正）


　　第一章总则
　　第一条为适应社会主义市场经济发展的需要，加强对工程建设活动的管理，维护工程建设秩序，确保工程质量与安全，提高投资效益，依法制定本条例。

　　第二条在本省行政区域内从事工程建设活动，必须遵守本条例。

　　前款所称工程建设活动，是指各类新建、改建、扩建、迁建和恢复建设的房屋建筑、土木工程、设备安装、管线敷设、建筑装饰装修等工程项目立项后实施阶段的建设活动。

　　第三条省人民政府建设行政主管部门是本行政区域内工程建设活动的综合管理部门。其主要职责是：

　　（一）贯彻执行有关工程建设方面的法律、法规、规章和政策，研究制定综合管理措施；

　　（二）负责工程项目报建登记，发放施工许可证；

　　（三）负责工程建设招标投标管理、工程项目承发包合同监督，综合管理工程质量和安全工作；

　　（四）负责或者会同有关部门负责工程建设标准定额和工程造价管理工作；

　　（五）负责或者会同有关部门负责工程项目初步设计和竣工验收的管理工作；

　　（六）负责审查工程项目发包人、承包人以及中介服务机构的资格（资质）等级，发放相应资格（资质）证书；

　　（七）协调工程建设中的重大问题，依法查处违法行为。

　　设区的市、县（市）人民政府建设行政主管部门是本行政区域内工程建设活动的综合管理部门，其具体职责由同级人民政府确定。

　　第四条县级以上水利、交通、电力、邮电等部门按照各自的职责，负责本系统工程项目的具体组织实施和行业管理工作，并接受建设行政主管部门的综合管理和监督。

　　县级以上计划、经济、财政、银行、审计、工商行政管理、土地管理、环境保护、劳动等部门，按照国家和同级人民政府规定的职责，协同建设行政主管部门做好工程建设活动的有关管理工作。

　　第五条工程建设活动实行分级管理。地方各级人民政府建设行政主管部门应当依法履行职责，加强对工程建设活动的监督管理，维护公民、法人和其他组织的合法权益，不得利用职权非法干预工程建设活动。

　　第二章工程建设程序

　　第六条建设单位或者个人应当在自工程项目可行性研究报告或者其他立项文件被批准或者报送备案之日起三十日内到建设行政主管部门办理工程项目报建登记手续。

　　第七条工程项目勘察设计文件应当由具有相应资格（资质）的工程勘察设计单位编制。建设单位或者个人应当按照有关规定，将施工图设计文件报建设行政主管部门或者有关部门审批。

　　第八条工程项目施工必须按照国家有关规定取得施工许可证。

　　第九条建设单位或者个人收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并按照有关规定报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。一般工业与民用建筑经竣工验收合格后，由建设行政主管部门发给工程设施使用许可证。工程设施使用许可证由省人民政府建设行政主管部门统一印制。

　　第十条建设单位或者个人应当在工程项目竣工验收后六个月内，向工程项目所在地的设区的市、县（市）城市建设档案馆（室），报送竣工图及其他工程建设档案资料。

　　第十一条地方各级人民政府建设行政主管部门和其他有关部门办理审批或者其他有关手续，应当明确具体期限；需要由公民、法人或者其他组织补充有关文件或者资料的，应当一次性提出要求。

　　第三章工程发包与承包

　　第十二条工程项目的勘察、设计、施工（含建筑装饰装修）、监理、材料设备供应等任务和工程总承包，必须按照国家和省有关规定进行招标投标。

　　国家对招标投标有某些特殊专业性规定的，从其规定，并同时接受建设行政主管部门的统一归口管理和监督。

　　第十三条发包人招标发包必须按照规定取得招标组织资格（资质）证书。不具有与招标发包的工程项目相适应的资格（资质）的，必须委托具有相应资格（资质）的招标代理人组织招标发包。

　　第十四条承包人承包工程项目，必须持有工商行政管理部门核发的营业执照，并具有与承包的工程项目相适应的资格（资质）。

　　省外承包人进入本省承包工程项目，应当由建设行政主管部门核验资格（资质）。

　　国（境）外工程设计机构在本省行政区域内承接工程设计除方案设计外，应当与国内设计单位进行合作设计，并遵守国家及本省工程建设的标准、规范和规程。

　　第十五条从事标底编制、招标代理、建设监理、工程咨询等工程建设中介服务活动的机构，必须是法人或者依法成立的其他经济组织，并具有与所从事的中介服务活动相适应的资格（资质）。

　　省外从事标底编制、招标代理、建设监理、工程咨询等工程建设中介服务活动的机构，进入本省承接业务，应当由建设行政主管部门核验资格（资质）。

　　第十六条工程建设推行建设监理制度。

　　监理单位应当按照国家有关规定和监理合同的约定，对工程项目的质量、造价、工期等进行控制，并对因监理过错造成的工程质量事故或其他经济损失承担相应责任。

　　第十七条签订工程项目承发包合同和工程建设中介服务委托合同，应当遵循公正合法、诚实信用、平等互利、协商一致的原则，使用国家推荐的示范文本或者其他书面形式，任何单位和个人不得非法干预。

　　县级以上人民政府工商行政管理部门和建设行政主管部门，依照法定的职责，负责前款所称合同的监督。

　　第十八条工程项目概预算应当以规定的标准定额、计价方法为依据，根据市场供求变化和施工条件等因素确定。

　　第十九条建设单位或者个人应当在工程竣工验收合格后，按照合同的约定与承包人办理工程竣工结算，合同对结算期限没有约定的，应当在验收合格之日起六个月内办理完毕。

　　第二十条审计部门应当按照规定，加强对工程项目的竣工审计。

　　第四章工程质量

　　第二十一条工程勘察、设计、施工、建筑构配件生产、主要工艺设备和专业关键设备及复杂的设备加工，应当严格执行有关标准、规范和技术规程。

　　第二十二条用于工程建设的建筑材料、构配件和设备，必须符合设计要求和产品质量标准，并持有有权部门认可的质量检验合格证书及有关技术资料。

　　第二十三条承包人应当对所承包的工程项目的质量负责。实行总承包的工程项目，其质量由总承包人负责。

　　工程项目竣工验收后，负责施工的承包人应当按照国家规定的范围和期限，对工程进行保修。保修费用由责任人承担。

　　第二十四条各级人民政府建设行政主管部门应当加强对工程质量的监督检查。

　　第二十五条勘察设计、施工等单位必须确保工程质量，对工程建设过程中及交付使用后发生的质量事故，依法承担相应责任。

　　第五章工程安全

　　第二十六条工程项目的勘察、设计、施工，应当遵守国家和本省有关预防火灾以及抗御地震、洪涝、飓风等自然灾害和次生灾害的规定。

　　第二十七条凡涉及工程主体和承重结构变动的工业与民用建筑的加层、装饰装修、改变使用功能等改造活动，应当确保工程设施原有安全性能，并应当提出改造设计方案，报工程项目所在地设区的市、县（市）人民政府建设行政主管部门批准后实施。

　　第二十八条建设单位或者个人和承包人应当采取措施，控制因施工造成的噪声等对环境的污染和危害，保护施工现场范围内的公共设施及毗邻建筑物和构筑物的安全。

　　对违反前款规定的，相关单位和个人有权监督、举报。

　　第二十九条有下列情形之一的，建设单位或者个人应当依法到有关部门办理批准手续；可能影响到周围地区的单位和居民的，还应当事先通知该地区的单位和居民：

　　（一）临时占用批准范围以外场地的；

　　（二）损坏道路、管线、电力、通信等公共设施的；

　　（三）临时停水、停电、停热力、停煤气、中断道路交通的；

　　（四）进行爆破作业的；

　　（五）法律、法规规定的其他情形。

　　第三十条承包人应当加强安全教育，建立、健全安全生产保证体系和责任制度。承包人施工时，应当持有施工企业安全资格证书。建设单位或者个人不得对承包人提出不符合施工安全的要求。

　　对在施工中危及人身安全的违章作业，施工人员有权拒绝，并有权检举和控告。

　　第六章法律责任

　　第三十一条建设单位或者个人违反本条例规定，逾期未办理工程项目报建登记的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令改正，可以视情节轻重，处以警告、暂扣资格（资质）证书、责令停止施工，并处以五千元以上五万元以下的罚款。

　　建设单位或者个人违反本条例第十条规定，未报送工程建设档案资料的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令限期改正，并处以一万元以上十万元以下的罚款。

　　第三十二条违反本条例规定，施工企业未领取安全资格证书施工的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令改正、没收违法所得，并视情节轻重，处以警告、暂扣或者依法吊销资格（资质）证书，并处五千元以上五万元以下的罚款。

　　违反本条例规定，造成重大工程质量和人员伤亡事故的，应当赔偿损失，并依法追究领导者和主要责任人员的行政责任；实行执业资格管理的，可以对承担主要责任的执业人员，由执业资格管理机关降低资格等级或者取消执业资格；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第三十三条违反本条例规定，属于公安、工商行政管理等范围的，分别由公安、工商行政管理等部门依照有关法律、法规的规定予以处罚。

　　第三十四条县级以上人民政府建设行政主管部门在查处有关行政违法案件时，必须有二名以上执法人员，并出示执法证件；实施行政处罚时，必须使用财政部门统一制发的罚款、没收财物单据。

　　罚没收入必须全部上缴国库。

　　第三十五条各级人民政府建设行政主管部门和其他有关部门的工作人员，玩忽职守、拒绝或者不及时履行法定职责、超越或者滥用职权、泄露秘密、徇私舞弊、行贿受贿索贿、包庇违纪违法行为、侵犯公民和企业合法权益的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

　　第三十六条违反本条例规定，造成工程质量、安全事故及其他人身、财产损害的，应当依法承担民事责任。

　　在工程建设活动中发生的民事纠纷，当事人应当协商解决。协商不成的，应当按照双方签订的仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。无仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以依法向人民法院起诉。

　　第七章附则

　　第三十七条省人民政府可以根据本条例制定单项管理办法。

　　第三十八条本条例自公布之日起施行。