构建纠防超期羁押长效机制之思考
郑法才

[关键词] 纠防 超期羁押 机制 构建
[摘 要] 构建纠防超期羁押的长效机制要从消除土壤、疏通出口上着手，树立公权穷尽后不能侵犯人权的观念。机制的构建包括供词排除、双重责任追究、羁押情形强制变更三个方面。

超期羁押是危害司法公正的“顽症”，是人权保护的拦路虎，为纠正和预防这一长期困扰司法实践的难题，公、检、法三机关作了长期的努力，但“边清边超”、“前清后超”的现象仍然存在，即使是历经2004年的大规模、强力度的纠防，超期羁押现象仍得不到根除，为此，构建纠防超期羁押的长效机制就成为必然的选择。
超期羁押“屡清屡超”现象足以表明，其在司法实践中仍有生存的土壤。因此，构建纠防的长效机制，就应该从消除其生存土壤着手，并充分重视畅通纠防超期羁押的渠道。同时，谈及此问题，必然要涉及到司法制度的重构问题，由于这又是一个重大的课题，所以本文的观点主要是现行司法制度构架下的措施。从这样的前提出发，我们以为，这一机制的构建，主要包括以下内容：
一、超期羁押供词排除制度
超期羁押能够长期存在，说明其有生存的土壤基础，从目前的状况看，其土壤基础主要在两方面：即现实的功利性和观念上的权力本位。本部分主要阐述现实中的功利性土壤问题。司法实践中有的案件在法定时间内拿不下供词、取不到充分的证据，通过超期羁押的手段可以获得法外时间而等待时机，获取犯罪嫌疑人和被告人的供词或其它证据，这种办法在司法实践中偶尔也确实产生了一定的作用，破获了一些不主动坦白交代问题的案件，正是它有这种有利于惩罚犯罪的“功利”，加之对超期羁押行为处罚不力，使得人们明知这是违法而为之。这也是超期羁押成为“顽症”的一个主要原因，大量的超期羁押也是因此为借口而形成。所以，如果我们将超期羁押期间获取的供词作为不合法证据予以排除，超期羁押的惩罚犯罪的“功利性”也就自然消退，也就失去了土壤基础。
应该说，对超期羁押形成的供词予以排除是有充分的根据的。虽然我国还没有建立非法证据排除规则，世界各国的具体规则也不一样，用严禁的方法获取的证据并不就等同于排除范围[1]。但我们要建立长效机制去纠防超期羁押，对这样的供词予以排除又是一种必然的选择。刑事诉讼法第42条规定，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。超期羁押是非法的，用超期羁押的方法获取供词应依法严禁也是具有法律依据的。由于非法获取的证据并不就一定是要排除的证据，这就产生了一个排除的范围问题。一个国家将何种非法证据列入排除范围，实质上就是平衡控制犯罪与保护人权这对矛盾结果。从我们国家的实际看，“从重从快”的政策仍是控制犯罪的一个常用方针，因而，采用偏重控制犯罪价值取向仍将延续一个时期，但这并不影响将超期羁押的供词列入排除范围，这是因为，其一、超期羁押问题已成了司法公正的公害，是刑事诉讼的三大顽症之一。对此必须予以铲除，已得到了社会的广泛认同，否则将危及司法的公信度；其二、超期羁押就意味着公权的穷尽，司法资源的过度使用，折射出了司法机关的一种无奈，就纯粹地从控制犯罪的价值出发，它的作用更多的是表现为能够“平民愤”，办案机关能够对“民愤”主体有个“安慰”，而对人们期待的破案效果是微乎其微的，大量的超期羁存在就是有力的例证，否则使这一现象就不会演变成顽症。而将此期间的供词排除，则能使以破案为由的超期羁押得以消除，“民愤”也会因法律有规定而得到理性疏导。其三、国外立法也可借鉴。日本国宪法第38条第2款规定：经过不正当的长期拘留或拘禁后的口供，不得作为证据[2]。
由此可见，对超期羁押期间所获取的供词作为非法证据予以排除既不影响犯罪的控制，还将大推动人权的保护。我们认为，超期羁押供词排除机制主要包括以下方面：
1、严把供词形成的时段关。一般来说，法院中立后，超期羁押的情形大多出现在拘留与逮捕期间，但在司法实践中，为了获取供词，在（公安）留置阶段、（公安、检察）传讯阶段也常出现无限期的留置和传讯情况，因此，在审核证据时，要严格核实留置、传讯、拘留、逮捕这四个阶段的法定时间，将法定时段与实际羁押的时间相对照，将供词形成的时间与法定的时段相对照，若发现供词的形成时间超出法定的时段，即应将供词列入排除范围之内。无论是否客观真实，都不能作为定案的根据。
2、建立超期羁押供词警示清单。在检察机关内部，侦查监督部门在审查批准（决定）逮捕案件时，对案件材料中出现的超期羁押期间形成的供词要列入超期羁押供词警示清单，并将此清单抄送公诉部门，以便公诉部门在审查案件时及时发现违法证据，形成检察机关内部排除超期羁押供词的联动格局。检察机关在向人民法院移送公诉案件时，也要将此情况列出警示清单移送法院，形成检、法两家排除超期羁押供词的联动格局。
二、双重责任追究制度
即国家的严格赔偿责任和当事人的失职责任追究。超期羁押屡禁不止的另一个重要原因就是出于控制犯罪的需要，既使拿不下供词，也能产生羁押了就处罚了的认识效果，对平息群体性事态有时也有一定的延缓效果，同时还能模糊公安司法部门“定不了案”的责任，这实际上是“权力本位”观念外化于司法实践的表现[3]。由于这种认为为了国家利益、社会利益可以不惜牺牲个人利益的“权力本位”观念的作祟，造成办案单位、办案人员也就认为超期羁押了也无所谓，因而，要消除超期羁押的土壤还得改变这种无责可负的情形。这就必须建立相应的责任追究制度。我们以为，可从两个层面上构建责任追究制度：
1、国家的严格赔偿责任。在办案人员中形成超期羁押无所谓的认识的原因是多方面的，其中就包括控制犯罪的形势需要、上级的意图。而因形势需要与上级意图出现的超期羁押更使得大家心安理得，从办案人员方来说，责任不在自己或者说责任不大，无所谓。从决策方来说，为了形势的需要，负领导责任，也无所谓。要从根本上消除“无所谓”状况，就要引入国家的严格赔偿责任制度，对被超期羁押的人作出经济赔偿、恢复有关名誉和待遇。通过国家赔偿责任的履行，把“无所谓”变成“有所畏”，使这些人不敢望法擅断。国家的严格赔偿责任应体现在两个方面：（1）只要一出现超期羁押，不问任何理由，均应无条件地履行赔偿责任。因为超期就是违法，违法就得承担责任，国家也不应该另外[4]。（2）法律规定不明确的，按照有利于被告人的原则履行赔偿责任。我国刑事诉讼法有的规定还不够完善，在有的方面存在着一定的漏洞，如刑事诉讼法第一百五十条规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后……应当决定开庭审判”，第一百六十八条规定：“人民法院审理公诉案件，应当在受理一个月以内宣判”。就造成人们认为公诉案件移送法院后法院有一个审查期的问题等。对这样一些有空可钻的问题，都不能因法律规定的不明确而就可以让超期羁押的理由有一席之地，这些问题的解决从有利于被告人的原则出发，只能在法定期限之内解决。同时，作为一部法典，也不可能把每一个细节都规定的滴水不漏，这是任何一部法典都是无法作到的，如果把规定不了的责任都推向被告人，这无疑是人权保护的倒退。因此，对所谓不明确的，由国家承担赔偿责任也是应然的。
2、承办人的失职责任。这包括玩忽职守和滥用职权两个方面。由于工作不负责任，为防止超期羁押设立的各种制度得不到遵守，造成超期羁押的，要对责任人追究责任，这包括经济的、行政的、刑事的责任，使相关人员确实感受到超期羁押不是无所谓的事情。而对滥用职权，故意设置事端，造成超期羁押的，无论是否出于个人目的，都要严肃追究责任，造成有10天以上超期羁押的，一律追究刑事责任，使滥权者不敢为。
三、羁押情形强制变更制度
建立防止超期羁押的长效机制，除了要从土壤上消除其根基外，还要重视疏通出口，没有出口，就会造成堵塞，必将引发反复。而疏通出口的关键就是要使超期羁押的情形得到依法强制变更。要实现这种变更，是有充分的依据的，关键是如何设计制度。
1、关于依据。（1）司法理念依据。超期羁押是公安司法机关在法定期限内穷尽了法定的公权资源后仍没有达到诉讼预期的产物，它是要用法外的时间继续行使司法权能，它的后果是非法剥夺了公民的权利。所以超期羁押的实质就是穷尽公权后侵害人权。我们以为 ：公权穷尽后不能否因控制犯罪的需要去侵犯公民人权。这是因为，对
犯罪嫌疑人的人权保障实质上也是对所有社会成员基本权利提供的保障，任何人都有可能被怀疑犯罪，而他们实际可能有罪，也可能无罪。当公权得以穷尽而仍不能确定犯罪嫌疑人有罪时，若公权仍可滥用，这就意味着每一个社会成员的基本权利都得不到有效保障，都随时有受到膨胀了的公权的侵犯，在这种状态下，建立和谐社会是不可能的[5]。因此，法定的公权穷尽后应让位于人权，只有树立了这样的司法理念，超期羁押的消除才具有坚实的理性基础。（2）法律依据。刑事诉讼法第七十四条、第七十五条有明确规定：犯罪嫌疑人、被告人被羁押不能在本法规定的期限内办结的，可以取保侯审或监视居住；人民法院、人民检察院、或者公安机关对于被采取强制措施超过法定期限的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。这至少表明，超期羁押人员的应该解除羁押法律依据是充分的，而问题的症结是如何依法解除 。
2、关于制度设计。从前面的分析可以明确，解除超期羁押的依据是充分的，关键是如何去解除，所以制度设计成了防止超期羁押的关键。看守所工作条例第四十三条规定，看守所对人犯的法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案机关迅速审结，超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院。最高人民检察院《关于监所检察若干问题的规定》规定，对看守所超期羁押情况进行监督。最高人民检察院《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定（2003、9、24通过）》规定（下称9、24规定），检察长对于确属超期羁押的，应当作出释放犯罪嫌疑人或者变更强制措施的决定。这就表明，疏通出口的重要责任在于检察机关。
我们以为，“9、24规定”既是检察机关法律监督职能的内在体现，又有很大的片面性，即其规定仅适用于检察机关自行侦查的案件是与法律监督职责相悖的，这种规定是检察机关“洁身自好” 的狭隘心态反映，因为检察机关对超期羁押的监督是全面的而不是片面的，是全部的而不是内部的。羁押是建立在依法的基础上的，检察机关作为超期羁押的监督者，对全部的非法羁押行为进行监督是检察机关监督职能的应有之义，也只有这样，监督职责才有顺利履行的保障。
根据看守所工作条例的规定，看守所对即将到期的案件应建立案件催办制度，通知办案单位及时办结案件。对法定期内不能办结的，即向检察机关报告。这也表明，对超期羁押该作如何处置的最后决断权在检察机关。
所以，根据检察机关的监督职责和看守所的羁押职责，强制措施强制变更的制度设计，应汲取“9、24”规定所体现出的合理内核，即检察机关对超期羁押的，无论是否自行侦查的案件，都应作出解除超期羁押的决定。具体的程序可作如此设计：（1）检察机关发现后，即应立即向办案单位发出立即解除超期羁押的检察建议；（2）办案单位在3天内仍不解除的，检察机关应立即作出解除超期羁押决定并同时提出变更强制措施的检察建议，交办案单位执行。若不执行，则按双重责任追究制度追究责任。

［参考文献］
［１］［２］郑旭等．诉讼证据规则研究[M]．北京：中国法制出版社，２０００．１８５．１９９．
［３］［４］［５］宋英辉．刑事诉讼原理导读[M]．北京：法律出版社，２００３．６３．１０３．１０４．


作者单位　　　　　江西省上高县检察院　　　　　　　　　　 邮编　 ３３６４００





国务院国有资产监督管理委员会


国资委关于进一步推进中央企业信息化工作的意见

国资发[2009]102号


关于进一步推进中央企业信息化工作的意见

各中央企业：

为进一步贯彻落实《关于加强中央企业信息化工作的指导意见》（国资发[2007]8号），加快推进中央企业信息化建设，实现2010年信息化发展目标，结合中央企业信息化工作的实际情况，针对存在的不足与差距，提出如下意见。

一、制订信息化发展“登高计划”。各中央企业要根据2007年度信息化水平评价结果，制订信息化发展“登高计划”。“登高计划”主要包括：信息化水平登高目标、主要任务、采取的措施及达到目标的时间进度等内容。信息化水平处于E级和D级的企业，“登高计划”目标要在2010年底以前达到C级以上。处于C级、B级的企业要制订达到上一级别的“登高计划”。A级企业要与国际先进水平全面对标，努力达到和超过世界先进水平。各中央企业“登高计划”请于6月底前报国资委备案。国资委将定期监督检查“登高计划”的执行情况。

二、建立首席信息官（CIO）制度，设立信息化专职管理部门。为加强企业信息化工作的组织领导，各中央企业可建立首席信息官制度，设立首席信息官。首席信息官的主要职责是：挖掘企业信息资源、制定企业信息化战略、为企业信息化布局、评估信息化价值；负责信息流、物流、资金流的整合，完成信息系统的选型实施；收集研究企业内外部的信息，为决策提供依据；协助完成企业业务流程重组、运用信息管理技术重建企业的决策体系和执行体系；安排企业信息化方面的培训，发现信息应用的瓶颈、观察研究企业运作中的信息流及其作用。对应首席信息官的职责要求，各企业应赋予首席信息官相应的决策权和审批权，有关重大决策应听取首席信息官的意见。条件暂不成熟的企业，可先由现任信息化主管领导兼任首席信息官。

到2009年底，所有中央企业都应建立信息化专职管理部门，做到机构、职能、人员和责任“四落实”。

三、全面建立信息化绩效考核制度。2009年，所有中央企业都应建立信息化工作绩效考核制度，切实把信息化建设的责任和义务传递到各级领导和全体员工，实现“一把手工程”向“全员工程”的转变。确保层层落实信息化建设、应用、维护、升级和优化的责任。

四、全面建立软件资产管理制度。为加快推进使用正版软件工作，加强软件资产的管理，维护软件资产使用的合法性，提高软件资产的使用效率，中央企业要全面建立软件资产管理制度，将软件资产纳入企业资产统一管理的范畴，由资产管理部门集中管理。

五、全面建立信息安全等级保护制度。各企业信息化建设要有统一的安全管理要求，建立信息系统安全应急处理机制，重特大风险识别、防范和控制机制，重要信息的保密和防护机制，信息系统的灾难恢复机制，信息安全岗位职责规范。要按照国家信息安全等级保护要求，完善信息安全运行和场地安全，确保重要数据安全和信息系统稳定运行。

六、树立信息化示范工程。为大力推广信息化优异成果，发挥其示范作用，国资委将根据各企业的申报，选择应用成果显著的应用系统工程，经专家评审确认，树立十个示范工程，分别是：ERP示范工程、重大设备物资管理示范工程、资金集中管理示范工程、决策支持与综合管理信息系统示范工程、软件资产管理系统示范工程、技术创新示范工程、风险防范管理系统示范工程、人力资源系统示范工程、电子商务示范工程、信息安全示范工程。

七、开展中央企业间信息化建设的帮扶。信息化建设相对落后的企业可以向国资委提出具体帮扶要求，由国资委统一组织采取“一帮一”或“多帮一”的方式，从先进企业借调优秀人才到后进企业挂职，时间不超过半年；或根据提出的具体帮扶项目，一个项目一个项目地帮扶。先进企业要发扬风格，派出得力人员支持后进企业加快发展。

八、实施中央企业信息化建设成果的共享。鼓励中央企业将拥有自主知识产权的应用软件，在中央企业范围实施共享，有偿使用，以避免重复开发、重复投资，缩短开发建设周期。拥有自主知识产权应用软件的企业可将其软件产品报国资委备案，由国资委向其他中央企业推荐。

九、开展中央企业信息化合作外包。由于缺乏资金投入，技术人员不够，信息化建设推进比较慢的企业可以考虑采用外包的方式，提出具体需求，由中央企业中的网络运营商、系统集成商、软件开发商承包统一建设信息网络平台和管理信息系统，并负责日常运维，企业按年支付租金，以减少一次性集中投资，缩短建设周期，解决技术人员缺乏问题，加快推进信息化建设。选择这种外包方式的企业，可向国资委申报，由国资委协调组织。

十、组织开展专家咨询和培训工作。为尽快提高中央企业信息化整体水平，国资委将应企业要求，组织专家为中央企业信息化建设提供专业咨询，指导企业信息化建设。为提高首席信息官的业务水平，国资委将定期举办中央企业首席信息官业务培训班。

十一、组织开展中央企业门户网站绩效评估工作。企业门户网站是企业信息化建设重要内容之一，为打造中央企业网上形象，扩展网上服务的种类和质量，提高网站建设水平，国资委将制定中央企业门户网站绩效评估办法，对各企业门户网站开展绩效评估。

十二、表彰中央企业信息化工作先进集体和先进个人。国资委将制定中央企业信息化工作先进集体和先进个人评选办法，适时对中央企业信息化工作成效显著的先进集体和为企业信息化工作作出突出贡献的先进个人进行表彰。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院国有资产监督管理委员会　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年四月二十八日