国务院反垄断委员会


国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南
（二○○九年五月二十四日）

第一章 总　　则

　　第一条　指南的目的和依据
　　为了给相关市场界定提供指导，提高国务院反垄断执法机构执法工作的透明度，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下称《反垄断法》），制定本指南。
　　第二条　界定相关市场的作用
　　任何竞争行为（包括具有或可能具有排除、限制竞争效果的行为）均发生在一定的市场范围内。界定相关市场就是明确经营者竞争的市场范围。在禁止经营者达成垄断协议、禁止经营者滥用市场支配地位、控制具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中等反垄断执法工作中，均可能涉及相关市场的界定问题。
　　科学合理地界定相关市场，对识别竞争者和潜在竞争者、判定经营者市场份额和市场集中度、认定经营者的市场地位、分析经营者的行为对市场竞争的影响、判断经营者行为是否违法以及在违法情况下需承担的法律责任等关键问题，具有重要的作用。因此，相关市场的界定通常是对竞争行为进行分析的起点，是反垄断执法工作的重要步骤。
　　第三条　相关市场的含义
　　相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务（以下统称商品）进行竞争的商品范围和地域范围。在反垄断执法实践中，通常需要界定相关商品市场和相关地域市场。
　　相关商品市场，是根据商品的特性、用途及价格等因素，由需求者认为具有较为紧密替代关系的一组或一类商品所构成的市场。这些商品表现出较强的竞争关系，在反垄断执法中可以作为经营者进行竞争的商品范围。
　　相关地域市场，是指需求者获取具有较为紧密替代关系的商品的地理区域。这些地域表现出较强的竞争关系，在反垄断执法中可以作为经营者进行竞争的地域范围。
　　当生产周期、使用期限、季节性、流行时尚性或知识产权保护期限等已构成商品不可忽视的特征时，界定相关市场还应考虑时间性。
　　在技术贸易、许可协议等涉及知识产权的反垄断执法工作中，可能还需要界定相关技术市场，考虑知识产权、创新等因素的影响。

第二章 界定相关市场的基本依据

　　第四条　替代性分析
　　在反垄断执法实践中，相关市场范围的大小主要取决于商品（地域）的可替代程度。
　　在市场竞争中对经营者行为构成直接和有效竞争约束的，是市场里存在需求者认为具有较强替代关系的商品或能够提供这些商品的地域，因此，界定相关市场主要从需求者角度进行需求替代分析。当供给替代对经营者行为产生的竞争约束类似于需求替代时，也应考虑供给替代。
　　第五条　需求替代
　　需求替代是根据需求者对商品功能用途的需求、质量的认可、价格的接受以及获取的难易程度等因素，从需求者的角度确定不同商品之间的替代程度。
　　原则上，从需求者角度来看，商品之间的替代程度越高，竞争关系就越强，就越可能属于同一相关市场。
　　第六条　供给替代
　　供给替代是根据其他经营者改造生产设施的投入、承担的风险、进入目标市场的时间等因素，从经营者的角度确定不同商品之间的替代程度。
　　原则上，其他经营者生产设施改造的投入越少，承担的额外风险越小，提供紧密替代商品越迅速，则供给替代程度就越高，界定相关市场尤其在识别相关市场参与者时就应考虑供给替代。

第三章 界定相关市场的一般方法

　　第七条　界定相关市场的方法概述
　　界定相关市场的方法不是唯一的。在反垄断执法实践中，根据实际情况，可能使用不同的方法。界定相关市场时，可以基于商品的特征、用途、价格等因素进行需求替代分析，必要时进行供给替代分析。在经营者竞争的市场范围不够清晰或不易确定时，可以按照“假定垄断者测试”的分析思路（具体见第十条）来界定相关市场。
　　反垄断执法机构鼓励经营者根据案件具体情况运用客观、真实的数据，借助经济学分析方法来界定相关市场。
　　无论采用何种方法界定相关市场，都要始终把握商品满足消费者需求的基本属性，并以此作为对相关市场界定中出现明显偏差时进行校正的依据。
　　第八条　界定相关商品市场考虑的主要因素
　　从需求替代角度界定相关商品市场，可以考虑的因素包括但不限于以下各方面：
　　（一）需求者因商品价格或其他竞争因素变化，转向或考虑转向购买其他商品的证据。
　　（二）商品的外形、特性、质量和技术特点等总体特征和用途。商品可能在特征上表现出某些差异，但需求者仍可以基于商品相同或相似的用途将其视为紧密替代品。
　　（三）商品之间的价格差异。通常情况下，替代性较强的商品价格比较接近，而且在价格变化时表现出同向变化趋势。在分析价格时，应排除与竞争无关的因素引起价格变化的情况。
　　（四）商品的销售渠道。销售渠道不同的商品面对的需求者可能不同，相互之间难以构成竞争关系，则成为相关商品的可能性较小。
　　（五）其他重要因素。如，需求者偏好或需求者对商品的依赖程度；可能阻碍大量需求者转向某些紧密替代商品的障碍、风险和成本；是否存在区别定价等。
　　从供给角度界定相关商品市场，一般考虑的因素包括：其他经营者对商品价格等竞争因素的变化做出反应的证据；其他经营者的生产流程和工艺，转产的难易程度，转产需要的时间，转产的额外费用和风险，转产后所提供商品的市场竞争力，营销渠道等。
　　任何因素在界定相关商品市场时的作用都不是绝对的，可以根据案件的不同情况有所侧重。
　　第九条　界定相关地域市场考虑的主要因素
　　从需求替代角度界定相关地域市场，可以考虑的因素包括但不限于以下各方面：
　　（一）需求者因商品价格或其他竞争因素变化，转向或考虑转向其他地域购买商品的证据。
　　（二）商品的运输成本和运输特征。相对于商品价格来说，运输成本越高，相关地域市场的范围越小，如水泥等商品；商品的运输特征也决定了商品的销售地域，如需要管道运输的工业气体等商品。
　　（三）多数需求者选择商品的实际区域和主要经营者商品的销售分布。
　　（四）地域间的贸易壁垒，包括关税、地方性法规、环保因素、技术因素等。如关税相对商品的价格来说比较高时，则相关地域市场很可能是一个区域性市场。
　　（五）其他重要因素。如，特定区域需求者偏好；商品运进和运出该地域的数量。
　　从供给角度界定相关地域市场时，一般考虑的因素包括：其他地域的经营者对商品价格等竞争因素的变化做出反应的证据；其他地域的经营者供应或销售相关商品的即时性和可行性，如将订单转向其他地域经营者的转换成本等。

第四章 关于假定垄断者测试分析思路的说明

　　第十条　假定垄断者测试的基本思路
　　假定垄断者测试是界定相关市场的一种分析思路，可以帮助解决相关市场界定中可能出现的不确定性，目前为各国和地区制定反垄断指南时普遍采用。依据这种思路，人们可以借助经济学工具分析所获取的相关数据，确定假定垄断者可以将价格维持在高于竞争价格水平的最小商品集合和地域范围，从而界定相关市场。
　　假定垄断者测试一般先界定相关商品市场。首先从反垄断审查关注的经营者提供的商品（目标商品）开始考虑，假设该经营者是以利润最大化为经营目标的垄断者（假定垄断者），那么要分析的问题是，在其他商品的销售条件保持不变的情况下，假定垄断者能否持久地（一般为1年）小幅（一般为5%－10%）提高目标商品的价格。目标商品涨价会导致需求者转向购买具有紧密替代关系的其他商品，从而引起假定垄断者销售量下降。如果目标商品涨价后，即使假定垄断者销售量下降，但其仍然有利可图，则目标商品就构成相关商品市场。
　　如果涨价引起需求者转向具有紧密替代关系的其他商品，使假定垄断者的涨价行为无利可图，则需要把该替代商品增加到相关商品市场中，该替代商品与目标商品形成商品集合。接下来分析如果该商品集合涨价，假定垄断者是否仍有利可图。如果答案是肯定的，那么该商品集合就构成相关商品市场；否则还需要继续进行上述分析过程。
　　随着商品集合越来越大，集合内商品与集合外商品的替代性越来越小，最终会出现某一商品集合，假定垄断者可以通过涨价实现盈利，由此便界定出相关商品市场。
　　界定相关地域市场与界定相关商品市场的思路相同。首先从反垄断审查关注的经营者经营活动的地域（目标地域）开始，要分析的问题是，在其他地域的销售条件不变的情况下，假定垄断者对目标地域内的相关商品进行持久（一般为1年）小幅涨价（一般为5%－10%）是否有利可图。如果答案是肯定的，目标地域就构成相关地域市场；如果其他地域市场的强烈替代使得涨价无利可图，就需要扩大地域范围，直到涨价最终有利可图，该地域就是相关地域市场。
　　第十一条　假定垄断者测试的几个实际问题
　　原则上，在使用假定垄断者测试界定相关市场时，选取的基准价格应为充分竞争的当前市场价格。但在滥用市场支配地位、共谋行为和已经存在共谋行为的经营者集中案件中，当前价格明显偏离竞争价格，选择当前价格作为基准价格会使相关市场界定的结果不合理。在此情况下，应该对当前价格进行调整，使用更具有竞争性的价格。
　　此外，一般情况下，价格上涨幅度为5%－10%，但在执法实践中，可以根据案件涉及行业的不同情况，对价格小幅上涨的幅度进行分析确定。
　　在经营者小幅提价时，并不是所有需求者（或地域）的替代反应都是相同的。在替代反应不同的情况下，可以对不同需求者群体（或地域）进行不同幅度的测试。此时，相关市场界定还需要考虑需求者群体和特定地域的情况。


当前法律监督工作弱化的原因及其建议

蔡仕强


法律监督是中国特色的检察制度最本质、最主要的特征，我国宪法第129第规定，检察机关是国家的法律监督机关，明确了检察机关运用法律监督职能保障和维护宪法与法律的统一、正确实施的职权和任务。但是，由于诸多因素的原因，法律监督常被忽视，监督工作难于开展，检察机关在行使法律监督权的过程中遇到了不少问题。本文就法律监督的涵义和检察机关开展法律监督过程中存在的问题及对策谈点肤浅的看法。
一、检察机关法律监督的涵义
检察机关的法律监督，是国家赋予检察机关监督法律的执行和遵守情况，维护法律统一正确实施的一种权力。它包含：一、检察机关的法律监督权，由国家最高权力机关赋予，体现了检察机关法律监督的国家权威性；二、履行法律监督的主体是检察机关，体现了检察机关法律监督的专门性；三、检察机关的法律监督是依法监督，检察机关履行法律监督具有法律约束力；四、检察机关法律监督的内容，是国家法律的执行和遵守情况；五、检察机关法律监督的目的，是为维护国家法律统一正确的实施，保障全社会实现公平和正义。当前，社会上有一种弱化甚至否定检察机关宪法地位和司法属性的倾向，持此观点者看不到我国人民代表大会制度与西方三权分立制度的本质区别，这一观点在理论上是站不住脚的，在实践上也是脱离实际的。1982年宪法第一次明文规定了检察机关是国家法律监督机关，提高和强化了检察机关国家法律监督地位。强化法律监督，维护公平正义是检察工作的主题，是检察机关为全面建设小康社会提供法治保障的立足点和切入点。目前，检察机关的法律监督表现在：刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、监管活动监督、民事审判活动监督和行政诉讼监督。然而，以法律监督的现状来诠释法律监督应有的涵义是远远不够的，因此，不仅要从内涵而且还要从法律监督的外延应包涵的法律部类即宏观上认识法律监督，才能完整地理解法律监督应有的涵义。检察机关的法律监督是完整意义上的法律监督，即检察机关的法律监督贯穿于整个法律体系的运行，对国家制定的所有法律的统一正确实施，实行全方位法律监督。
二、当前法律监督工作弱化的原因
1、相关法律制度不完善，制约了检察机关法律监督职能的发挥。现行宪法和法律笼统规定人民检察院有权对公安、法院实行侦查、审判、执行等程序方面的监督，但对监督的具体内容、范围、方式、程序及法律效力等都没有明文规定。1983年的《人民检察院组织法》在现行职权中也仅保留刑事司法监督权及侦查、公诉为核心的公诉权能，规定的检察机关的法律监督的权能不完整，没有赋予检察机关对地方立法、行政立法、司法解释的法律监督权，既不存在护宪职权，也不存在维护国家法律统一、正确实施的职责和权力，国家法律监督机关有名无实。另外，部分法律监督权的行使缺乏规范和必要的保障手段。如检察机关在对刑事诉讼、尤其是对民事、行政诉讼进行法律监督的过程中，由于没有相应的检察处分权、制裁权作保证，法律监督易流于形式，监督机关总是力不从心、受制于人、效果不佳。比如，检察机关在办理民事行政申诉案件时，审阅法院的法律文书和诉讼案卷，进行一些必要的调查取证，本应是必不可少的环节。但《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均未规定检察院具有调阅案卷权、调查取证权以及使用相应的民事强制措施权。在实践中，法院只同意有选择地复印案卷而不能调阅案卷，对检察机关办案是一个严重的制约，往往导致案件可能久拖不决，甚至是办不下去。
2、监督方式手段单一。目前，检察机关法律监督的方式手段主要有两种：一是诉讼活动，在诉讼中，检察机关通过各职能部门的诉讼活动来实现监督的目的；二是纠正违法，通过发出检察建议或纠正违法通知书来纠正公安、法院及其他执法机关的违法行为。仅凭这两种监督方式和手段实在难于在复杂的监督环境下发挥作用，且这仅有的两种方法还缺乏必要的权威和效力。如立案监督中，检察机关发出通知立案书后，公安机关如果仍不立案，既不提出异议，也不执行，检察机关往往束手无策，无可奈何。监督措施大多只能停留在提检察建议等层次上，方式简单，手段不足，使监督工作处于被动局面，大多数的法律监督往往是事后监督，监督滞后，效率不高。如对公安机关的侦查监督，由于侦查活动在先，且一般侦查活动是在没有检察人员参与的情况下进行，因而只能在侦查终结后，通过审查案卷进行，时过境迁，很多证据由于时间关系收集不到或已经变化，监督作用不能有效发挥。
3、监督意识不够强，监督流于形式。长期以来，检察机关一直比较强调侦查工作和审查批捕、审查起诉工作，在思想观念上、工作部署上、工作总结时和对外宣传中，过去侧重于"严打"和反贪工作，重视检察机关依法追究犯罪的一面，忽视了检察机关强化法律监督，维护司法公正的一面，从而淡化了检察机关法律监督职能。由于检察干警在思想上没有把法律监督当成检察机关的立身之本来看待，存在重侦查，轻监督，重配合，轻制约的观念，监督的意识不够强，造成开展监督的主动性不高，监督难于深入到被监督的对象或监督的过程中，流于形式，使监督工作未成为检察工作的重中之重。
4、经费短缺，制约监督全面深入发展。现行人民检察院组织法第十条明确规定我国检察机关上下级的关系为领导关系。而实际上，地方各级检察院接受的是上级检察机关和当地党委的双重领导，他们对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，这样就使得设在地方的国家检察机关，实际上成为“地方的检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位。由于各地经济发展不平衡，一些落后地区的检察机关连工资得不到保障，办案费用更是让院领导头痛，随着检察业务逐年增加，经费投入比值没有相应提高或者增强不多，经费缺口越来越大，领导忙着跑关系，争取支持，正常业务无暇顾及，法律监督心有余而力不足，一些投入大的监督工作更是无法开展，法律监督纸上谈兵，成为一句空话。另外，检察干部政治、福利待遇偏低，一方面影响着现任检察人员的稳定和工作积极性，造成优秀检察人员外流，这种现象在落后的边、远山区检察院尤为严重。另一方面又影响着社会公共对检察工作的向往程度，难以大量吸引高素质的优秀人才进入检察队伍，造成检察队伍的低层次循环，检察机关人员素质不高，制约监督全面深入发展。
三、完善检察机关法律监督工作的几点建议
法律监督是立法、执法、学法之间协调发展的重要环节，随着社会的发展，对法律监督的力度及效率要求越来越高，法律监督的强化与完善势在必行。
1、法律监督工作必需紧密依靠党的领导。我国的法律监督制度的建立，是在党的领导下进行的。法律监督的巩固、完善和发展更离不开党的领导。当前，举国上下正在学习贯彻党的十六届四中全会精神，努力实践"三个代表"重要思想，为实现十六大提出的宏伟目标和各项任务团结奋斗。这就要求检察机关要更好地把坚持党的领导和依法治国有机地统一起来，进一步强化法律监督，维护公平正义。检察机关要牢固树立党的观念，开展法律监督的重点要和党在一定时期的重大工作部署相符合，服务和服从于党的中心工作。把执行法律与执行党的政策有机统一起来，保证党的路线、方针、政策贯彻到检察工作中去。工作中，检察机关的重大部署、重要决策和重要事项都要及时向当地党委请示汇报。要积极寻求当地党委政府的理解和支持，帮助排除检察机关行使法律监督权过程中遇到的干扰和阻力，同时争取地方财政支持，想方设法保障检察机关的办案经费，提高检察干警的政治、福利待遇等，解决实际困难和问题，使检察干警无后顾之忧，放心大胆的行使法律监督权。检察机关要增强责任感和使命感，树立监督意识，以公正执法为核心，强化法律监督，立检为公，执法为民，重监督，重制约，进一步强化法律监督，遏制司法腐败，维护司法公正，切实保护公民的合法权益不受侵犯。
2、应完善监督立法。多年来，法律监督工作在整个国家管理工作中没有被引起足够的重视，没有发挥出应有的作用，与我国有关法律监督的立法过于分散、没有形成一套系统完整的法律监督体系有很大关系。因此，立法机关应尽快研究制定一部符合中国国情的《法律监督法》或由权威部门对检察机关的法律监督权作一个具体、细化的规定。从法律监督的主体、内容、途径、手段、程序等方面加以详细规定，使检察机关的法律监督权以立法的形式得以确认和完善。 同时，要修改完善《人民检察院组织法》和三大基本诉讼法。上述几大法律对法律监督的内容规定明显滞后于我国的司法实际。所以，应尽快修订有关内容，扩大检察机关的监督范围，明确规定检察机关对民事、行政诉讼进行监督的职权以及监督的具体程序、监督主体与监督主体的权利义务关系，增强监督的保障措施，赋予检察机关对不接受监督造成后果的人和事处置权，维护法律监督的严肃性和权威性，使检察机关的法律监督真正成为刚性监督。
3、加快检察改革步伐，保证独立行使检察权。一是在省级以下的检察机关实行垂直领导体制。即在省委领导、省人大监督和省政府支持下，由省检察院负责对全省检察机关的人、财、物和各项检察工作直接实行领导和管理的体制。笔者认为，如果检察机关能够采取这一体制，将可以摆脱对地方财政、人事方面的依赖，减少地方保护主义的影响和制约，独立行使检察权，更好地履行法律监督职责。二是在检察机关内部实行人事分类管理体制。对检察人员实行分类管理，在逐步降低检察官比例的同时，按照《检察官法》的要求不断充实检察官队伍，这样既能保持队伍稳定，满足检察业务需要，又能在较短时间内改善检察官队伍整体职业素质结构，是双赢选择，而检察官队伍整体职业素质提高后产生的必然结果就是：建立起更加符合司法规律的突出检察官独立性的检察官管理模式。
4、加强学习，培养高素质的检察队伍。随着我国加入WTO和进入全面建设小康社会，法律监督对我们提出了更高的要求。"打铁还须自身硬"，检察机关要胜任新时期法律监督的职责，在推进依法治国进程中发挥职能作用，就必须坚持以人为本，培养一支高素质的专业化的检察队伍，真正做到敢于监督、善于监督。一方面要建立科学的人事管理机制，严把进人关，通过严格考核、选拔、淘汰制度，实现检察队伍的专业化，推动检察队伍整体素质的提高，使检察队伍拥有大批业务精通、作风过硬、秉公执法的专家型的人才。二是切实转变机关工作作风。抓好检察队伍的组织、纪律、工作作风和生活作风整顿，有效地加强检察机关的业务、队伍、制度和基础设施建设，使检察队伍与时俱进，朝气蓬勃，以饱满的热情胜任繁重的法律监督任务。