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黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省民航体制改革方案的通知

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黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省民航体制改革方案的通知

黑龙江省人民政府


黑政发[2003]85 号

黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省民航体制改革方案的通知

各有关市人民政府,省政府各有关直属单位:
  现将《黑龙江省民航体制改革方案》印发给你们,请认真贯彻执行。                
                                     

2003年12月16日



 黑龙江省民航体制改革方案

  根据《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》(国发[2002]6号)、《国务院办公厅关于印发中国民用航空地区行政机构职能配置机构设置和人员编制规定的通知》(国办发[2002]63号)、《国务院关于省(区、市)民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案的批复》(国函〔2003〕97号)、国家民航总局《关于印发〈中国民用航空地区行政机构改革实施方案〉及相关配套文件的通知》(民航政法发[2003]37号)有关精神,结合我省实际,制定本方案。
  一、黑龙江省民航现状及经营预测
  (一)民航管理体制及机场现状。
  1.民航管理体制:目前,黑龙江省机场实行的是国家民航总局、民航东北地区管理局和省民航局三级垂直管理,三权在上,实行政企合一的管理体制。黑龙江省共有哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯和黑河5个机场,由民航黑龙江省管理局负责经营管理,负责为航空公司提供地面服务、客货销售代理、过站飞机维护等。
  2.基础设施:哈尔滨机场,飞行区等级4E,候机楼面积66万平方米;齐齐哈尔机场,飞行区等级4C,候机楼面积7148平方米;牡丹江机场,飞行区等级4C,候机楼面积8200平方米;佳木斯机场,飞行区等级4C,候机楼面积5728平方米;黑河机场,飞行区等级4C,候机楼面积5600平方米。
  3.人员:现有职工1837人。其中:局直(含哈尔滨机场)1045人,齐齐哈尔机场83人,牡丹江机场114人,佳木斯机场96人,黑河机场101人。
  4.运输生产:2002年,黑龙江省5个机场共有航线79条,共完成旅客吞吐量211万人,货邮吞吐量2.86万吨,完成起降25万架次。
  5.资产负债:截至2002年底,省民航局系统15家独立核算单位资产总额173514万元,负债总额51116万元。所有者权益为122398万元,其中:实收资本36945万元、资本公积112540万元、未分配利润-27087万元。2002年,省民航局机场(10家独立核算单位)资产总额161233.8万元,亏损8658.47万元。其中:哈尔滨机场资产总额123528.03万元,亏损5117.86万元;齐齐哈尔机场资产总额5669.72万元,亏损428.53万元;牡丹江机场资产总额6768.24万元,亏损136.88万元;佳木斯机场资产总额12242.45万元,亏损1890.94万元;黑河机场资产总额13025.36万元,亏损1084.26万元。
  有关问题:一是哈尔滨机场改扩建工程建设时有2990万美元贷款(折合人民币24700万元),从1998年起每年需还本付息3000余万元,资金来源为省民航局每年从机场建设费留成中支付1000万元,其余部分由国家民航总局补贴。到2002年底省民航局尚有未偿还美元贷款本金(含1年内到期的长期负债)折合人民币11949万元。二是1998年5个机场利用日元贷款更新改造了通讯、航管设备,还款方式是国家民航总局按年还贷额的40%给予补贴。到2002年底,齐齐哈尔、牡丹江、黑河机场尚有未偿还日元贷款折合人民币172.29万元。三是佳木斯、牡丹江、黑河机场改扩建中地方政府贷款形成部分负债尚未偿还。
  (二)经营预测。
  黑龙江省5个机场虽然处于亏损状态,但其资产优良,基础设施完善,具有一定的发展潜力。在现行国家政策不变的前提下,采用定性和定量相结合的方法预测,全省5个机场2010年将达到赢亏平衡点。其中:哈尔滨机场在2009年旅客吞吐量达到530万人、齐齐哈尔机场在2015年旅客吞吐量达到20万人、牡丹江机场在2010年旅客吞吐量达到22万人、佳木斯机场在2015年旅客吞吐量达到20万人、黑河机场在2012年旅客吞吐量达到25万人时分别为盈亏平衡点。
  二、改革的指导思想、原则和目标
  (一)指导思想。
  以国务院和国家民航总局关于民航体制改革的精神为指导,正确处理改革、发展、稳定的关系,确保航空安全,保证生产经营正常进行和工作有机衔接,保持队伍稳定。实现政企分开,克服过度分散,规范市场竞争,建立政府依法监管、机场与航空公司等企业依法经营和密切协作的新型生产运营关系。建立有利于黑龙江省机场提高总体经济效益的管理体制,促进黑龙江省民航事业稳定、健康、持续发展。
  (二)原则。
  立足当前,着眼长远发展;以市场为导向,充分调动和发挥各方面的积极性;积极稳妥、分步推进,处理好改革、发展、稳定的关系。
  (三)目标。
  政企分开,转变职能;资产重组,优化配置;打破垄断,鼓励竞争;加强监管,保证安全;变更体制,属地管理;提高效益,改善服务。
  三、黑龙江省民航体制改革的主要内容
  黑龙江省民航机场管理体制和行政管理体制改革的主要内容:一是撤销民航黑龙江省管理局,组建民航黑龙江安全监督管理办公室(以下简称民航黑龙江监管办)。二是机场移交地方政府管理,原则上以黑龙江省为单位组建黑龙江省机场管理集团有限公司(以下简称省机场管理公司),实行企业化经营,统一管理黑龙江省内机场。三是原属民航黑龙江省管理局管理的机场公安机构,随机场同时移交给黑龙江省人民政府管理。
  (一)组建民航黑龙江监管办。
  民航黑龙江监管办是民航东北地区管理局在黑龙江省的派出机构,代表民航东北地区管理局负责黑龙江省内航空公司、机场等民航企事业单位的安全监管和市场监管。
  民航黑龙江监管办机构设置和人员编制如下:正式定编40名,机构规格为副司局级。内设综合处、飞行标准处、航务处、适航维修处、机场处、市场处6个部门,内设机构为正处级。设主任兼党组书记1名,副主任3名。按照国家民航总局关于监管办初建时至少空编1/4的要求,暂定人员编制30名,暂定领导职数4名(主任兼党组书记1名,副主任3名)。监管办工作人员主要从省民航局、空管中心和航空公司选调。
  民航黑龙江监管办和机场资产划分的主要原则:一是要为监管办提供必要的工作和生活条件。二是要保持机场运行业务和相关资产的完整性,原则上经营性资产全部划给省机场管理公司,以保证机场日后的正常经营。具体事宜由省国资办、财政厅、民航局商民航东北管理局办理。
  省民航局现有的债权、债务(截至2002年12月31日),要按照事权划分的原则,分别划给民航黑龙江监管办和省机场管理公司。
  (二)组建黑龙江省机场管理机构。
  原民航黑龙江省管理局撤销后,组建省机场管理公司对全省所辖机场实施统一管理与经营。该公司是经省国资委代表省政府授权具有独立法人资格的国有独资公司,接受省国资委对企业国有资产的监督管理;对其授权范围内的国有资产行使投资受益、重大决策、选择经营者等出资人权利,并承担国有资产保值增值的责任;依据产权关系,实行母子公司和总分公司相结合的管理体制。
  (三)黑龙江省机场管理体制改革配套措施。
  1.设立黑龙江省空港管理委员会。为加强对机场的管理,设立黑龙江省空港管理委员会。省空港管理委员会作为省政府的议事协调机构,代表省政府对全省辖行政区内机场行使行政管理职能,处理黑龙江省辖机场的重大问题。省空港管理委员会由省计委、经贸委、财政厅、公安厅、国土资源厅、哈尔滨海关、省边防局、黑龙江出入境检验检疫局和省机场管理公司等有关单位组成,主任由省政府主管领导担任。具体工作由省空港管理委员会各成员单位依据各自职能分工负责。
  2.机场基础设施建设与规划、投资管理。民航体制改革后,原省民航基本建设项目由国家民航总局审批(有的项目由国家民航总局和省政府共同审批)改为由省计委代省政府审批(国家民航总局投资的项目仍由国家民航总局审批)。机场的布局、规划,民航与其他交通管理部门的协调以及有关发展政策的制定,由省计委负责。
  机场收取的民航机场建设管理费,暂按该机场移交前的方式进行管理。即省5个机场收取的机场建设费全额上缴财政部,其中50%返给国家民航总局称为“机场费集中”,另外50%从财政部直接返给民航黑龙江省管理局称为“机场费留成”,用于机场安全设施的更新改造。对机场建设费地方留成用于基本建设部分,由省机场管理公司编制“年度机场建设费收支计划”申请,报省计委审核并下达年度计划,省财政厅按计划监督资金使用情况,省审计厅依据计划进行审计。
  3.资产管理。对原省民航局所辖机场建设过程中形成的资产和负债,原则上由原贷款单位偿还,具体事宜由省国资办、财政厅、省机场管理公司商机场所在地政府协商处理。改革后的省机场管理公司的资产,由省国有资产管理部门依据职能进行监管。原属省民航局的全部资产移交地方后,机场的财务管理和税收征管按有关规定纳入省政府有关部门管理。
  4.行业管理。机场属地管理后,省机场管理公司接受国家民航总局、民航东北地区管理局的行业管理,遵循国家统一制定的民用机场建设和运行管理的法律、法规和规章以及技术标准。要加强管理,使全省机场的建设和运营符合国家的有关政策要求,确保安全、平等地为各航空公司提供服务。
  5.机场运营补贴资金的管理。“十五”期间每年由国家给予省机场管理公司补贴资金6337万元。国家补助的机场亏损补贴,由省财政厅商有关部门核定,报省政府审批后,拨补到各机场。
  6.机场公安体制管理。原省民航局所属的机场公安机构成建制划归省公安厅管理,设立黑龙江省机场公安局,在机场所在市按实际需要设机场公安分局或派出所。机场公安机构的职责按照国家民航总局民航政法发〔2003〕138号文件规定执行。
  四、需要说明的几个问题
  (一)安全责任划分问题。机场移交前,机场对业务范围内的安全工作承担直接责任;民航黑龙江监管办对辖区内机场安全工作承担监督责任;民航东北地区管理局对辖区内的机场安全工作承担领导责任。机场移交后,省机场管理公司对其业务范围内的安全工作承担直接责任;民航黑龙江监管办对辖区内机场安全工作承担监督责任;省政府对省内的机场安全工作承担领导责任。
  (二)机场收费问题。机场移交后,涉及机场保障服务的各项收费,继续按照现行有关规定执行;需要调整收费项目及收费标准的,按照有关规定报国家、省有关部门审批。属于机场自主经营、有定价权的服务项目,由机场与各驻场单位通过协议确定。
  (三)各项税费问题。机场移交前,需由机场上缴国家的各项税、费,应足额上缴,及时结清。
  (四)美元、日元贷款偿还问题。哈尔滨机场改扩建中形成的美元贷款依据国家民航总局民航体函〔1997〕1133号、民航计函〔1998〕190号、民航财函〔1998〕563号文件精神,对应付基建贷款本息余额13879万元的还本付息,继续按照每年留成机场建设费中的1000万元用于该项贷款的还本付息,不足部分请国家民航总局给予补贴。
  省民航局现有的日元贷款建议仍按照原还款方式继续执行。
  (五)机场所在地政府的责任问题。组建省机场管理公司对我省所辖机场实施统一管理与经营后,机场所在地政府对本地机场的建设和发展仍承担一定的责任:航线补贴问题由机场所在市政府负责;机场的经营性亏损,各有关市政府也要承担一定的责任,具体事宜由省、市财政部门及省机场管理公司协商;对机场的基本建设投资,各有关市政府要按比例承担部分资金,具体问题一事一议。
  五、改革的实施步骤
  (一)民航东北地区管理局商黑龙江省政府有关部门确定民航黑龙江监管办资产划分方案。
  (二)拟定省机场管理公司《国有资产授权经营方案》和《公司章程》,报省政府审定。此项工作由省国资办、省委企业工委、省民航局负责。  
  (三)拟定黑龙江省机场公安局组建方案、职责及编制,报省编办审定。完成民航公安移交地方工作。此项工作由省公安厅、民航局、编办负责。
  (四)完成机场建设过程中资产、负债的处理。此项工作由省财政厅、民航局、国资办及有关地方政府负责。
  (五)确定省机场管理公司领导班子,完成该公司的组建。此项工作由省委企业工委商民航东北地区管理局完成。
  (六)由国家民航总局与黑龙江省人民政府签订机场移交书,完成机场资产、人员的移交,机场人员以国务院国发〔2002〕6号文件下发日期前在册职工人数为准。此项工作由省计委、财政厅、国资办、机场管理公司负责。
  (七)完成民航体制改革过程中有关人员、机构、资产移交。由省政府向省机场管理公司移交,具体工作由省计委、省委企业工委、省经贸委、财政厅、国资办、省机场管理公司负责。
  以上各项工作力争于2003年年底前完成。
  六、保障黑龙江省机场正常运行及发展的政策措施
  由于机场具有较强的公益性和较大的社会效益,借鉴国家及其他省、区的做法,在机场建设和合理的经营亏损期限内,政府应给予一定支持和补贴,以促进机场良性发展。
  (一)建立过渡性补贴政策。“十五”期间,国家给黑龙江省的机场经营亏损补贴,由省机场管理公司包干使用。对2006年至机场到盈亏平衡点之前的经营亏损,根据国家有关亏损补贴政策和我省机场经营情况,届时再研究确定。
  (二)解放思想,抓住机遇,加快机场所有制结构的调整。引进大的战略投资者,实现产权多元化,创造新的机场管理和运营模式。机场的管理与投资收益采取“谁投资、谁受益”的分配方式。
  (三)合理规划机场建设,优化机场布局。根据黑龙江省经济发展以及航空市场需求和航线结构,不断调整机场建设规划。明确机场建设导向和投资战略,制定吸引地方政府和多种资金建设机场的优惠政策。
  (四)强化企业内部管理,降低企业内部运营成本。黑龙江省的民航所属企业和直属企业应进行股份制改造和其他多种形式的产权制度改革,加速企业资产重组;强化企业外部监督,加强成本核算、审计、监管;盘活固定资产,对不良资产进行重组和剥离;深化企业的劳动人事、分配制度的改革,最大限度地压缩非生产性支出,严格控制新增人员数量。
  (五)挖掘自身潜力,扩大经营范围。要充分利用全省5个民用机场中4个是口岸机场的优势,与旅游、边贸相结合,做好国际客货运航线的经营,积极开展旅游包机业务,培育新的经济增长点。同时要巩固和增加飞往全国大型枢纽机场的正班航线,创造有黑龙江省民航特色的优质服务内容,吸引机场周边地区的客、货源,努力促进民航事业再登新台阶。



罪名、罪种的合理数量及其立法反思

欧锦雄

罪种,亦称个罪,是指刑法分则条文所规定的具体犯罪。在犯罪种类划分中,它是最低层次的基本单位。罪名则是指罪种的名称。罪名与罪种的关系是,一个罪种只有一个罪名,且属于一一对应的关系。在制定79年《刑法》时,由于立法者受“宜粗不宜细”的立法思想影响,所以,在79年《刑法》分则里只制定了103条条文,其中包含的罪名、罪种仅有140多个。但是,随着政治经济形势的变化,我国立法机关不得不通过制定单行刑事法律或在非刑事法律中制定附属刑法条款的方法增加上百个罪名、罪种。换言之,在实施79年《刑法》过程中,我国刑法的罪名、罪种共有200多个。在制定新刑法典时,立法者普遍认为,为了全面贯彻罪刑法定原则,应摒弃“宜粗不宜细”的立法思想,为此,我国立法者制定了具体、细密的新《刑法》分则。
应该说,新刑法典具有一定的科学性和完备性,但是,新刑法典及其有关司法解释所确定的罪名、罪种竟达412个之多,而且显得繁锁、复杂。新刑法典实施后的司法实践证明,过多的罪名、罪种具有严重的弊端:它不易于广大群众学习、理解和记忆;不便于司法人员执法;增加了法学教育的难度。毋容置疑,抛弃“宜粗不宜细”的立法思想是正确的,笔者并不反对在刑法分则里增加大量条文以明晰各罪的犯罪构成,但是,确定过多的罪名、罪种,笔者则持有异议。新刑法典及其司法解释确定的罪名、罪种达412个,这在世界刑事立法上并不多见,这一数量不是一个合适的数量。为了使我国刑法典的分则具有高度的科学性,有必要通过对现行刑法立法的反思来探究罪名、罪种的合理数量。
一、新刑法典罪名、罪种繁多的原因
在世界各国刑事立法中,确定罪名、罪种的方式有三:(一)标题式,即在法条前面先用标题或括号明示该罪种的名称,然后,再叙述其罪状和法定刑。(二)定义式,即在法条里先描述这罪种的罪状,然后用下定义的方法来规定该罪种的名称。(三)包含式,即法条只规定罪状不明示罪种的名称,而是将罪种的名称隐含在罪状之中。(1)我国新刑法典主要采用包含式,少量罪名、罪种采用定义式(例如第382条贪污罪、第384条挪用公款罪、第388条受贿罪)。我国刑法没有使用标题式。
在我国新刑法里,对于采用定义式确定的罪名、罪种,一般不会在司法实践中产生分歧。但是,对于包含式来说,由于新刑法典规定的罪状较为复杂,所以,因理解上的分歧,将会出现确定罪种数量不一、名称不一的情况。为了克服包含式的立法缺陷,保证新刑法典在全国得以统一、准确执行,最高人民法院颁布了《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》(1997年12月11日)(以下简称《规定》)。这样,我国出现了一种新的确定罪种、罪名的方式,即以司法解释确定罪种、罪名。根据这一司法解释,我国现有罪种、罪名共412个。
通过对新刑法典及上述司法解释的研究,笔者认为,导致我国罪种、罪名繁多的原因主要有:
一、立法观念的原因
我国罪种、罪名繁多的一个重要原因是在立法观念上出现了两个误区:
1、误以为罪种越多越能贯彻罪刑法定原则
为了使罪刑法定原则得以全面贯彻,在立法上具体规定每个罪的犯罪构成是无可厚非的,但是,从新刑法典分则的立法情况看,立法者的观念似乎走上了另一个极端,即以为罪种、罪名愈多愈能贯彻罪刑法定原则。由于立法者在思想上急于改变79年《刑法》罪种、罪名规定过少的状况,导致了新刑法典出现了矫枉过正的后果,即罪种、罪名繁多。其实,罪种、罪名愈多并不一定就越能使罪刑法定原则得以全面贯彻,罪种、罪名应有一个合理数量。在立法时,如果罪种、罪名的分类技术具有科学性,那么,罪种、罪名在一定合理的数量下也能使刑法典全面贯彻罪刑法定原则。
2、立法者误认为,一条同时具有罪状和法定刑的条款,其规定的肯定是一个独立的罪种,它必须具有一个独立的罪名
在我国刑法界,人们几乎已形成了一个思维定式:在每一分则条款里,只要它同时具有罪状和法定刑,就应将该条款的内容看成是一个罪种,它应有独立的罪名。这一思维是式全面反映在《规定》里。这一思维定式不利于科学地确立我国的罪种、罪名,不利于建立科学的刑法分则体系。笔者认为,在确定一个罪种时,应根据立法需要,具体问题具体处理。有的罪种以一个条文规定即可,有的罪种则可能需要两个或几个条文的规定来确定。一个罪种与一个条文或条款并不一定是一一对应的关系。为此,“一个同时具有罪状和法定刑的条款,其规定的肯定是一个独立的罪种”的思维定式,应予改变。
(二)立法技术原因
新刑法典罪种、罪名繁多的立法技术原因有二:
1、通过运用法条竞合的立法技术扩张罪种数量
刑法理论所说的“法条竞合”是指在刑法分则里,某一刑法规范所确立的罪种和另一刑法规范所确立的罪种存在的包容关系。法条竞合的包容关系有两种形式:一是完全包容。即一个刑法规范所确立的罪种被另一个刑法规范所确立的罪种完全包容。例如,第266条的诈骗罪完全包容了第192条至第198条的各个金融诈骗罪。二是交叉包容。即某一刑法规范所确立的罪种的一部分和另一刑法规范所确立的罪种的一部分相互包容。例如,第266条的诈骗罪与第279条的招摇撞骗罪。“法条竞合现象是一种立法现象”,(2)在制定新刑法典时,我国立法者有目的地选择了运用法条竞合的立法技术,扩张了大量的罪种,具体作法是:将一个本可独立的罪种通过法条竞合的立法技术使其变成两个、几个或十几个罪种。例如:运用法条竞合技术将第266条诈骗罪,扩张多了集资诈骗罪、贷款诈骗罪等(第192-198条)7个新罪种。较典型的运用法条竞合技术扩张罪种的情况有“五大片”:1、第266条的诈骗罪与第192条至198条的各个金融诈骗罪以及第224条合同诈骗罪(完全包容关系),2、第140条生产、销售伪劣产品罪与第141条至第148条的各个生产、销售特种伪劣产品罪(交叉包容关系)。3、第134条重大责任事故罪与第135条至第139条以及第131条、第132条的特殊责任事故罪(完全包容关系)。4、第397条的滥用职权罪与第399条至第418条中的故意罪种(共计20个罪种)(完全包容关系)。5、第397条的玩忽职守罪与第400条第2款的失职致使在押人员脱逃罪、第406条国家机关工作人员签订、履行合同失职罪、第408条环境监管失职罪、第409条传染病防治失职罪、第412条第2款商检失职罪、第413条第2款动植物检疫失职罪、第419条失职造成珍贵文物损毁、流失罪(完全包容关系)。
根据国家刑事政策需要,运用法条竞合立法技术制定一些特别法条并使特别法条的法定刑高于或低于普通法条,这是立法上所必需的,但是,我们不能将这些特别条文所规定的内容一概看为另外的罪种,在一般情况下,这些特别法条的内容应认为是普通法条所确定的罪种的特殊情况,尤其是在完全包容的情况下。处理时,应以普通法条所确定的罪名定罪,否则,罪种、罪名繁多将是不可避免的。
2、运用非法条竞合的立法技术扩张罪种数量
运用非法条竞合的立法技术扩张罪种数量的方法是,对一个本可独立的罪种,根据其犯罪对象或犯罪方法等分类情况,将其罪状分成几种情形,每一情形都有独立法定刑,让每一情形都作为一个罪种。这里与前一种情况的区别是,不是有目的地运用法条竞合立法技术扩张罪种。例如,第三章破坏社会主义市场经济秩序罪的第二节 走私罪,走私罪本可作为独立罪种看待,但是,立法者将其扩张为,走私武器、弹药罪、走私核材料罪、走私假币罪等十个特定的走私罪。又例如,第305条的伪证罪、第306条的辩护人、诉讼代理人妨害证据罪、第307条第1款妨害作证罪、第307条第2款帮助毁灭、伪造证据罪本可合为“妨害证据罪”一罪种即可,却人为地划分为几个罪种。
罪种并不是分得越细越好,越多越好。对于本可独立作为罪种的,如果有必要对其一些特殊情况单独分出来,并给予高于或低于一般情况的法定刑,这是立法中常遇到的现象,但是,并不一定要将这些特殊情况作为独立的罪种,可以把其作为该罪种的加重法定刑或降低法定刑的情节看待。
为了保证司法活动的统一性和严肃性,在制定刑法典时应使罪种、罪名法定化,具体做法是,在刑法典里采用明示式或定义式来确定罪名、罪种。但是,我国新刑法典主要采用隐含式或立法模式来确定罪种、罪名。为了弥补隐含式立法模式的缺陷,我国最高人民法院只好发布《规定》,采用司法解释来确定罪种、罪名。《规定》显然受到了前述立法观念误区和立法技术的影响,并据此扩大罪种、罪名的数量。目前,计算我国罪种、罪名数量的多少,一般是以《规定》确定的罪种、罪名为准。
二、判断罪种、罪名的数量是否合理、科学的标准以及确定罪种的原理
我国新刑法典保留了原刑法典以及单行刑事法律、附属刑法条款的大部分罪种,并对其予以修订,同时,还增加了许多新的罪种,可以说,新刑法典已基本上将社会存在的和可能存在的犯罪种类囊括其中。令人遗憾的是,新刑法典确定的罪种、罪名的数量相当繁多。在今后完善刑法典的工作中,我们立法目标应是,既要使现行新刑法典所规定的犯罪种类基本上都能保留在新刑法典里,同时,也要使其罪种、罪名的数量趋于合理。为了达到这一目标,我们应熟识确定罪种的原理,并对现在的各罪种重新界定。
在一部刑法典里,判断其罪种、罪名的数量是否合理、科学的标准主要有以下几方面:
1、刑法典里规定的所有罪种、罪名已将社会上已存在的和可能存在的犯罪囊括其中。
2、罪种的划分具有科学性。它能使罪种之间的界限明确,同时,在立法上便于构建科学的分则体系。
3、容易让广大人民群众学习、理解和记忆。与其他法律一样,刑法典是公正于众的,其主要目的是让广大群众明白理解,以自觉地遵守刑法典的规定,预防犯罪,并依法与犯罪行为作斗争,因此,新刑法典所确定罪种、罪名不得繁多,否则,不便于普法。
4、便于司法人员掌握和运用。刑法典所确定的罪种、罪名数量不应繁多,否则,司法人员在运用法律时较易产生错误。
如果说,一部刑法典所规定的罪种、罪名数量全部符合前述要求,那么,其罪种、罪名的数量较为合理、科学。我国新刑法典所确定的罪种、罪名数量基本符合第一方面的要求,但是,由于其所确定的罪种、罪名繁多,竟达412个之多,所以,不便于广大群众学习、记忆,也不便利司法人员掌握和运用。
为了使我国罪种、罪名的数量趋于合理,应在立法上对犯罪进行科学地分类(包括横向的犯罪分类和纵向的种属划分)以及科学地界定罪种的范围。根据不同的标准,对犯罪可作出不同的分类。为了建立科学的分则体系,我国刑法分则对犯罪的分类基本是依犯罪客体的不同为标准来分类,同时,还根据犯罪对象、犯罪方法等内容的不同来分类。所谓犯罪客体,是指刑法所保护的、为犯罪行为侵害的利益。我国新刑法典根据犯罪同类客体的不同将社会上所有的犯罪分为十类,在第三章破坏社会主义市场经济秩序罪和第六章妨害社会管理秩序罪这两大类犯罪里,各自还根据次同类客体的不同将这两大类犯罪分别分为八小类和九小类犯罪(每一节为一小类)。继前面的分类之后,在各类犯罪中又根据犯罪直接客体的不同和犯罪方法、犯罪对象、罪过、犯罪主体等的不同划分各罪种。在多数情况下,在各类犯罪中,是以犯罪直接客体划分罪种的,但是,有的是以犯罪方法的不同划分罪种的,例如,诈骗罪、盗窃罪、侵占罪等;有的则是以犯罪对象的不同划分罪种的,例如,破坏交通工具罪、破坏电力设备罪、破坏交通设施罪等;而有的是以罪过的不同划分罪种,例如,故意杀人罪,过失致人死亡罪,等等。可见,我国新刑法典分则的分类有一个特点:类罪、小类罪是以犯罪客体(同类客体、次同类客体)分类;罪种以犯罪客体(直接客体)、犯罪对象、犯罪方法、罪过、犯罪主体等划分。
应该说,前述的分类方法是具有科学性的,但是,我们应该看到,从理论上说,依前述方法分类,犯罪可能存在如下多层次种属划分:第一层次:犯罪,第二层次:类罪(依同类客体划分),第三层次:次类罪(根据次同类客体划分),第四层次:再次类罪(可根据再次同类客体或犯罪方法、或对象、或罪过等划分)……最后层次为:罪种。例如,从理论上说,故意杀人罪在整体上可能会存在下列上下层次的种属划分:
第一层次:犯罪
第二层次:侵犯公民人身权利罪 (以同类客体划分)(类罪)
第三层次:故意杀人罪 (以次同类客体划分)(次类罪)
第四层次:普通杀人罪、杀婴罪、杀害尊亲属罪等
(以再次同类主体或犯罪对象划分)(再次类罪)
第五层次:用刀杀人罪、用枪杀人罪等 (罪种)
在立法过程中,立法者可以选择第三层的犯罪作为罪种,也可以选择第四层次或第五层次的犯罪作为罪种。在一般情况下,若以第三层的犯罪为罪种,那么,罪种数量将较少,但是,若以第四层次的犯罪为罪种,罪种数量将较多,若以第五层次的犯罪为罪种,罪种数量将更多,总之,越是以往后层次的犯罪为罪种,罪种的数量将越多。根据前述分析,立法者在制定刑法分则时是可以有目的地控制罪种的数量的。为了确保刑法典里的罪种有一个合理总数量,罪种分类不宜过细,也不宜过粗,因为罪种划分过细,罪种、罪名显得繁杂;罪种划分过粗则使其犯罪特征不够具体、明显。通过对我国新刑法典分析以及综观国外刑法典,笔者认为,我国刑法典罪种、罪名数量应以250个至300个为宜。
三、确保罪名、罪种合理数量的立法措施
立法观念对刑法典的制定起到巨大的作用,因此,在确定罪名、罪种数量时,我们要克服前述两个立法观念的误区,正确认识罪名、罪种数量与罪刑法定原则的关系以及罪名、罪种与刑法分则条文的对应关系。根据前文分析,罪名、罪种的数量越多,罪刑法定原则并不一定就越得以全面贯彻;一个既具有罪状又具有法定刑的条文,并不一定就确定了一个罪种。据此,在立法技术上应摒弃原有的思维定式。为了确保在刑法典的罪名、罪种具有合理数量,可采取以下几个立法措施:
1、将法条竞合的两个、几个、甚至十几个条文仅作为一个罪种予以规定
如果有目的地运用法条竞合的立法技术将某一罪种的条文扩张为多条既有罪状又有法定刑的法律条文,那么,在一般情况下,这些竞合的法条都属于同一个罪种的法条,在立法上,可以将这些竞合的法条作为一小节,其节罪名即为其具体罪名。例如,刑法分则第三章的第一节生产、销售伪劣商品罪,第140条分别与第141-149条竞合,这些竞合的条文共构成了生产、销售伪劣商品罪这一罪种,其罪名为“生产、销售伪劣商品罪”。又如,第134条(重大责任事故罪)分别与第135条至第139条以及第131条、第132条竞合,这些条文可归为一小节,共同构成重大责任事故罪这一罪种,其罪名为“重大责任事故罪”。如果法条竞合属于完全包容式,就一定将其竞合的条文只作为一个罪种看待。但是,如果法条竞合属于交叉包容式,那么,在一些情况下,还是可以将其作为两个或两个以上的罪种予以规定,第266条的诈骗罪与第279条招摇撞骗罪;可把其作为两个罪种予以规定。
通过将具有法条竞合关系的数个罪种作为一罪种,可大大减少刑法典罪种、罪名数量,例如,如果我们将前述“五大片”具有竞合关系的罪种分别只作为五个罪种规定,那么,刑法典即可减少50左右个罪种、罪名。
2、将一些具有相同特征的、较为相似、相近的罪种合并
对于现有的罪种,如果有些罪种的犯罪构成诸要因素(犯罪客体、犯罪时间、犯罪地点、犯罪方法、犯罪对象、犯罪主体、犯罪的故意、过失)中个别因素有异,而大多数要素是一致的,那么,可以根据实际情况将现有的两个或几个或十几个罪种合并为一个罪种。例如,第305条伪证罪、第307条第1款妨害作证罪、第307条第2款帮助毁灭、伪造证据罪等几个罪种合并为一个罪种“妨害证据罪”,又如,第163条公司、企业人员受贿罪、第385条受贿罪和第387条单位受贿罪合并为一个罪种“受贿罪”即可,等等。对于这些合并后的罪种,也应把其作为一小节予以规定,其中根据不同情形可确定几个不同的法定刑。其节罪名即为具体罪名。
通过将一些相似、相近的罪种合并同样可以大大减少刑法典的罪种、罪名数量。下面是部分可以合并的罪种:
医患纠纷的阶段性和举证特征

姚品成


2002年2月20日国务院第55次常务会议通过了《医疗事故处理条例》,自2002年9月1日起施行。医疗事故(含医疗纠 纷)再次成为了人们茶余饭后的热门话题。大小医院各科室谈论最多的也是医疗事故的话题,近段最忙的是医务科室里的有关领导,要组织医院各科室的医务人员和其他工作人员,认真学习《医疗事故处理条例》(以下简《条例》)和卫生部颁布的有关配套规章。我们认真学习了《条例》和有关配套规章后,现就医患纠纷的阶段性特点和举证特征简述如下,与各位共同探讨,希望能起到抛砖引玉的作用。
一、 关于医疗事故和医患纠纷的定义:
医疗事故的定义在《条例》第二条作了明确的规定:“医疗事故是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中,违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规,过失造成患者人身损害的事故。”我们平时谈论和处理的“医疗事故”主要是指:因诊疗护理发生的纠纷常常限于医疗单位和患者或其家属之间的纠纷,从主体上讲医疗事故在法定鉴定机关(医学会)没有出来鉴定结论之前,称为“医患纠纷”更贴切,更通俗,更有社会意义。由此,我认为:医患纠纷是指患者或者其亲属与医疗单位及其医护人员之间围绕医疗护理服务而产生的争执。
二、 医患纠纷的阶段性特点:
导致医患纠纷产生的主体不都是由患者方引发的,因为医患纠纷的客体除了生命健康权外,还包含了财产权的内容。我们平时常见的纠纷由患者方因认为其生命健康权受到侵害而提起,发展到医院方可能因医疗费用被拖欠而主动出击。我们了解医患纠纷的阶段性特点,把握准各阶段的主动权,医患纠纷就会顺利得到解决。
提起阶段。不论是生命健康权,还是有关财产权的医疗纠纷,大多数是由患者方掌握主动权,多数医方在此阶段往往是息事宁人,努力想私下协商,平息矛盾。在这个阶段,患者方如见好就收,或者要求不高,大多数纠纷都能迅速解决,解决的方式是非诉讼的友好协商。在这一阶段,作为患者方最好多去咨询一下律师和有关医学专家的个案分析,有利无妨。
僵持阶段。如果早期不能了结,纠纷的主动权又可能转移至医院方。例如:医院方要求尸检,以澄清患者家属方的责难;要求作医疗事故技术鉴定,千方百计将纠纷纳入法律程序之中,避免患者方影响院方的正常医疗秩序;对拖欠医疗费用者予以依法催讨,来维护自己的合法权益。
诉讼阶段。从生命健康权这个角度来看,当原告主要是患者方。无论是否经过医疗事故技术鉴定程序,新的《条例》虽然把鉴定权的“接力棒”由原来的各级医鉴委转移给了各级医学会,客观公正性大有改善,但人们对原有的鉴定体制所产生的疑虑阴影没有完全消除,患者主动起诉的案件只有增多是必然的。
显然,起诉是当事人行使法律赋予的诉权,能否胜诉则另当别论。在此阶段,谁掌握主动权,关键是在举证。是医方主动,还是患者方主动,双方会尽可能收集对自己有利的证据材料来证明自己的举张。
三、 医患纠纷审理中的举证责任分配特征:
发生了医患纠纷,双方当事人都各执一词。对医方有无过失,不良后果与过失之间有无因果关系等焦点问题,法官凭什么来判断呢?得靠证据来认定和判断!没有证据来证明自己的主张,当事人必败无疑。所以,律师们常常说:打官司,关键就是看证据。在当今法制社会里,没有证据,当事人再能言善辩,请最高明的律师来代理,也是束手无措。
司法解释确定了医患纠纷举证责任倒置的原则。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《若干规定》)第四条(八)款:“因医疗行为引起的诉讼,由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。”司法解释规定医患纠纷举证责任倒置的原则,显然是出于对患者弱势群体的特殊保护。我们也应看到:在诉讼阶段,举证责任的主动权医院方明显处于优势(详见下表),患者方更应冷静和理智的对待。
医患纠纷举证责任分配一览表
1 争议的有关问题 适应举证的原则 举证责任分配
2 当事人身份 谁主张 谁举证 原被告双方
3 存在医疗行为 谁主张 谁举证 原告
4 不存在医疗行为 谁主张 谁举证 被告
5 医疗行为与后果关系 举证责任倒置 被告
6 损害后果的存在 谁主张 谁举证 原告
7 损害后果的不存在 谁主张 谁举证 被告
8 损害后果的程度 谁主张 谁举证 原告
9 素赔的数额 谁主张 谁举证 原告
10 医疗行为存在过失 谁主张 谁举证 被告
11 医疗行为不存在过失 举证责任倒置 被告
从上表可以看出,最高人民法院新的司法解释规定,医患之间的举证分配是医重患轻,且双方争执的焦点问题的举证权均掌握在被告(医院)方。所以,原被告双方在法官组织质证和认证时,就得十分认真对待。
在诉讼阶段,双方一般都委托了代理人参加诉讼,且绝大部分是委托的律师,医院方有的是常年法律顾问从提起阶段就介入了,担任医院方常年法律顾问的律师,更了解医疗服务的有关诊疗护理规范、常规,他们更熟悉医疗纠纷处理的“套路”。作为双方当事人就更应主动积极配合好委托律师,在法院立案前调查取好有关证据材料,注意每一个细节,特别是对那些没有出来《医疗事故技术鉴定书》的纠纷,在决定是否起诉之前,就更要慎之又慎!否则,就会一棋走错,满盘皆输。
四、主审法官和医患双方要注重“专家鉴定”和认真听取“专家说明”。
因为医患纠纷往往是牵涉到一些医学专业性强的问题。有的学者提出:不懂得医学的人,怎么能办好医患纠纷?但是,学无止境,谁能是全才呢?在审判实践中,对所谓专业性强的案件仍然可以照常审判,原因不是承办法官或者代理律师是该专业的医学专家,而是法律规定了一条重要的举证责任原则,那就是“专家鉴定”和“专家说明”制度。
专家鉴定:《中华人民共和国民事诉讼法》第72条“人民法院对专门性问题认为需要鉴定的,应当交由法定鉴定部门鉴定;没有法定鉴定部门的,由人民法院指定的鉴定部门鉴定。”依据《条例》第20条的规定,对于医患纠纷处理中涉及的医学专门性问题,医疗事故技术鉴定是法定鉴定。
医学会组织鉴定和出具的《医事故技术鉴定书》是民事诉讼证据的一种,是法定鉴定,它具有较高的证明效力。
专家说明:司法解释《若干规定》第61条新增了“专家说明”这种特殊的“专家证人”。条文如下:“当事人可以向人民法院申请由一至二名具有专门知识的人员出庭就专门性问题进行说明。人民法院准许其申请的,有关费用由提出申请的当事人负担。
审判人员和当事人可以对出庭的具有专门知识的人员进行询问。
经人民法院准许,可以由当事人各自申请的具有专门知识的人员就有关案件中的问题进行对质。
具有专门知识的人员可以对鉴定人进行询问。”
最高人民法院的司法解释引用了国外通用的“专家说明”制度,增添了我国民事诉讼证据的新鲜活力,更增加了像医患纠纷这样专门性较强的案件审理的科学性。
根据有关数字统计,在100起医患纠纷中只有不到18件甚至更低的属于医疗事故;在267例医疗纠纷的法医尸检案里,仅有备47例最后被确定为医疗事故(占17%)。以上数据说明医疗事故的发生率是很低很低的,医者父母心,医生的天职是救死扶伤。当患者一进入医院时,希望医生把患者当作你的上帝,多一份体贴,多一份关怀,耐心和细心施治;而患者也要体谅医生工作的艰辛,了解目前医学仍有许多解决不了的问题和无法预测的突发性特异情况,有的疾病,“神医”也没有办法。平时多了解一些医学知识,既保健防病也可对医疗行为多一些理解,少一些纠纷。
我们面对医疗纠纷,理解万岁!患者和医生互相多一些理解,疾病才有可能被治好,医学事业才能健康发展并造福人类。 (2002年10月16日于东坪)