出入境能不能算人身自由？

刘建昆


　　袁裕来律师认为限制出境是限制人身自由。确实，按照宪法学的理论，似乎出入境自由是一种人身自由；但是除了欧盟，在任何国家，都很难说出入境是一种彻底的自由行为。现代国家普遍设立边境制度，对自然人出入本国边境的行为进行许可管制，这种管制是以护照、签证、边检等行政行为共同完成的。过去，有一种论调，认为相关的行为如给外国人发签证是“国家行为”而不具有可诉性，而实际上，两国边检机关需要对出境当事人是否持有所去国家的签证却都有审查权力。

　　历史上，出入境确实曾经自由过，但是目前，边境已经远非“国界线”这么简单，而是发展成为一种复杂的制度，包含了出境许可（护照）、入境许可（签证）、指定口岸通行、边防检查等一系列的制度，缺少任何一环都构成偷越国境。自然人的出入境（越境）往往需要两国相关部门共同许可完成的复杂程序，恐怕很难再视为一种纯粹的“天赋人权”的人身自由权。

　　限制出境，在边防检查机关一般称为“边控”，这是一种列入黑名单的做法。如果当事人没有实际上的出境行为，基本上不会产生什么实际影响——这种影响是潜在的，甚至是秘密的，当事人可否因此而获得告知和救济，当年我在给有关法规草案提意见的时候，曾经加以考虑过，但也没有什么妥善的办法。而一旦当事人事实上出境受阻，其救济也是个麻烦事。因为我国边防检查机关组织出境行为在行政法上是一般监督检查还是独立行政许可尚没有定论。而如果要对此救济，列入黑名单行政机关和边检机关是不是都应当成为被告？我有一篇文章《人员越境若干理论重构》曾主张独立许可。

　　另外，在边境控制之外，还有一种更早的黑名单，就是办护照的时候黑名单上的人不给办护照。这种情形与边检的边控行为实际上是类似的，只不过提前到了发放护照的部门——如果发放护照也受《行政许可法》约束的话，还是可以救济的。

二○○九年十月九日





江苏省人民政府


江苏省危险废物管理暂行办法


（1994年7月13日，省政府第49号令发布施行）




　　第一条　为加强危险废物管理，有效防治危险废物的污染，合理利用资源，保护和改善环境，保障人体健康，根据《中华人民共和国环境保护法》和其他环境保护法律、法规，结合本省实际情况，制定本办法。



　　第二条　本办法所称危险废物，包括国家危险废物名录和本省危险废物补充名录中所列的固体废物以及根据国务院环境保护行政主管部门规定的鉴别方法鉴别认定的各种具有毒性、易燃性、爆炸性、腐蚀性、化学易反应性等有害特性之一的，对人体健康或生态环境造成或可能造成直接或间接危害的固体废物。

　　本省危险废物补充名录由省环境保护行政主管部门拟定，报省人民政府批准后发布。



　　第三条　本办法适用于本省行政区城内产生、弃置、收集、运输、贮存、利用、处理、处置、进目、出口危险废物的活动。放射性废物的污染防治，另由法律、法规规定，不适用本办法。



　　第四条　省人民政府环境保护行政主管部门对本省行政区域内危险废物的污染防治工作实施统一监督管理。

　　市、县人民政府环境保护行政主管部门，对本行政区域内危险废物的污染防治工作实施统一监督管理。

　　县级以上人民政府的公安、交通运输、建设等部门，依照本办法规定对危险废物的污染防治实施监督管理。



　　第五条　省环境保护行政主管部门设立的省危险废物管理机构，以及有条件的市经有权部门批准设立的危险废物管理机构，应当按照省环境保护行政主管部门规定的职责开展危险废物管理工作。



　　第六条　省环境保护行政主管部门应当会同省标准部门对国家危险废物污染控制标准中未作规定的项目拟定地方标准，对国家危险废物污染控制标准中已作规定的项目可以拟定严于国家标准的地方标准，地方标准报经省人民政府批准后施行，并报国务院环境保护行政主管部门备案。

　　本省危险废物监测技术规范由省环境保护行政主管部门根据国家的有关规定制定。

　　环境保护监测机构必须按照国家和省环境保护行政主管部门制定的危险废物监测技术规范，加强对危险废物的环境监测。



　　第七条　产生、贮存、利用、处理、处置危险废物的建设项目，必须遵守国家和本省有关建设项目环境保护管理的规定。



　　第八条　企业事业单位必须建立危险废物污染防治责任制度，推行清洁生产，加强回收利用并承损其产品使用后所产生废弃物造成的污染防治责任。

　　不具备危险废物污染防治能力的单位和个人不得从事产生危险废物的生产经营活动。禁止将产生危险废物的技术、设备转移给没有污染防治能力的单位和个人。



　　第九条　凡产生危险废物的企业事业单位，必须依照国家和本省的有关规定向环境保护行政主管部门进行申报登记。



　　第十条　产生、收集、运输、贮存、利用、处理、处置危险废物的，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定设置危险废物识别标志。



　　第十一条　专门从事危险废物的收集、运输、贮存、利用、处理、处置等活动的，必须按国家和本省的有关规定获得许可证。

　　禁止无许可证或不按许可证规定从事前款所列活动。



　　第十二条　企业事业单位对直接从事危险废物污染防治工作的人员，应当进行专业培训，经环境保护行政主管部门会同有关部门进行考核合格后，方可从事该项工作。



　　第十三条　弃置危险废物的，应当按照国家和本省的有关规定缴纳排污费。缴纳排污费不免除其治理污染、消除污染危害及赔偿污染损失的责任。



　　第十四条　对危险废物从生产地转移到最后目的地的过程应当进行追踪管理。转移危险废物时必须按规定填写转移报告单，报送危险废物移出地和接受地的环境保护行政主管部门。

　　禁止将危险废物混入一般废物收集、贮存小运输。危险废物要分类收集，凡不相容以及相互反应的危险废物，未经安全处理，不得混合收集、运输、贮存。



　　第十五条　转移、运输危险废物，应当遵守国家和本省制定的有关危险品运输管理规定，选择安全和不污染环境的包装材料和方式，采取有效措施确保运输中不泄漏、散逸、破损。

　　公安、交通运输主管部门依规定职权对危险废物的运输实施监督管理。



　　第十六条　鼓励建设集中式的危险废物的处理、处置设施，并为产生危险废物的单位和个人提供有偿服务。



　　第十七条　采取焚烧方式处置危险废物的，必须采取有效措施防止大气污染；焚烧后的残渣，应当采用安全填埋等方式妥善处理处置，不得使其成为新污染源。

　　采用安全填埋方式处置危险废物的，必须采取有效的防水、防流失、防扬散、防渗漏措施。

　　使用化学方式或者生物降解方法处理危险废物的，必须采取有效措施防止大气、水体和土壤污染。

　　使用其他方式贮存、处理、处置危险废物的，必须采取相应的有效措施防止污染。



　　第十八条　危险废物的处理、处置设施，在停止使用时，必须报市环境保护行政主管部门批准，并报上一级环境保护行政主管部门备案。

　　危险废物安全填埋场运行期满后，应进行封场处理，并报市环境保护行政主管部门验收。

　　将受危险废物污染的包装物品和其他装置转作他用时，必须采取有效处理措施，防止产生二次污染。凡未经处理的，严禁转作其他用途。



　　第十九条　禁止将列入国家控制名录中的危险废物从国外转移到本省处理、处置。

　　对于因特殊需要须进口废物作为原料、能源进行再利用的，必须按照国家和本省规定的程序进行申请、评价、审批、报验。



　　第二十条　对因危险废物造成严重环境污染的单位，应按国家和本省污染防治的有关规定限期治理。被限期治理的企业事业单位必须向环境保护行政主管部门报告治理进度，如期完成治理任务。



　　第二十一条　环境保护行政主管部门及其他行使环境监督管理职权的有关部门，有权对管辖范围内产生、弃置、收集、运输、贮存、利用、处理、处置、进口、出口危险废物的单位、场所和设施，依法进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要资料。



　　第二十二条　因发生事故造成或可能造成危险废物污染的，必须立即采取应急措施，防止或减轻污染危害，及时通知可能受到危害的单位和居民，报告市、县环境保护行政主管部门及其他有关部门，并接受调查处理。



　　第二十三条　根据《江苏省环境保护条例》建立的环境污染治理基金，应当按一定比例用于区域性危险废物污染防治。



　　第二十四条　违反本办法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者其他依照法律、法规规定行使环境监督管理职权的部门，可以责令改正并根据不同情节给予警告或者处以300元以上5000元以下罚款；对造成污染危害后果的，可以处以2000元以上5万元以下罚款：

　　（一）违反第七条规定，不执行建设项目环境保护管理规定的；

　　（二）违反第八条第二款规定，将产生危险废物的技术、设备转移给没有污染防治能力的单位和个人的；

　　（三）违反第九条规定，不依法申报登记或在申报登记中弄虚作假的；

　　（四）违反第十条，不按规定设置危险废物识别标志的；

　　（五）违反第十四条第一款，不填报或不按规定填报危险废物转移报告单的；

　　（六）违反第十四条第二款规定进行收集、运输、贮存危险废物活动的；

　　（七）违反第十五条规定从事危险废物运输活动的；

　　（八）违反第十七条、第十八条第二款、第三款规定，造成环境污染的。



　　第二十五条　对无许可证或者不按许可证规定从事收集、运输、贮存、利用、处理或处置危险废物活动的单位，环境保护行政主管部门可以根据国家和本省有关规定处以罚款，吊销许可证。



　　第二十六条　不按规定缴纳排污费或者超标准排污费的，除追缴排污费或者超标准排污费及滞纳金外，可以并处1000元以上1万元以下罚款。



　　第二十七条　对经限期治理逾期未完成治理任务的单位和个体经营者，除依照国家规定加收超标准排污费外，由作出限期治理决定的人民政府或者被授权的环境保护行政主管部门责令其停止生产，并可以根据其所造成的危害后果依法处以罚款。



　　第二十八条　违反本办法第十九条规定，由省环境保护行政主管部门责令进口单位将非法入境的危险废物退运出境或者补办进口审批手续，并处以2000元以上5万元以下的罚款。



　　第二十九条　县级环境保护行政主管部门可处以1万元以下的罚款，超过1万元的，须经上级环境保护行政主管部门批准。

　　设区的市环境保护行政主管部门可处以5万元以下的罚款，超过5万元的，须报省环境保护行政主管部门批准。

　　省环境保护行政主管部门可处以20万元以下的罚款，超过20万元的，报省人民政府批准。其他依照法律、法规规定行使环境监督管理权的部门的罚款权限依照有关法律、法规的规定执行。



　　第三十条　被处罚的当事人应当在接到处罚决定的10日内向指定的银行交纳罚款。

　　本办法规定的罚没收入全部上缴同级地方财政。对单位的罚没款，一律从其自有资金中支付，不得列入成本。



　　第三十一条　当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚决定书之日起15日内直接向人民法院起诉。

　　当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。



　　第三十二条　凡造成环境污染的，应当承担排除危害、治理污染和赔偿损失的责任。完全由于不可抗拒的因素，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损失的，免于承担责任。



　　第三十三条　违反本办法规定，造成危险废物污染重大事故，导致财产重大损失或人身伤亡的，对有关责任人员，由司法机关依法追究刑事责任。



　　第三十四条　本办法下列用语的含义是：

　　（一）“固体废物”是指各种固态废物、液固态混合废物、粘稠状液态废物和其他高浓度液态废物。

　　（二）“收集”是指为运输、贮存、利用、处理和处置而将分散的危险废物进行集中的活动。

　　（三）“贮存”是指为运输、利用、处理、处置，在固定场所暂时性保存、堆放危险废物的活动。

　　（四）“利用”是指把危险废物直接或通过加工，部分或全部转化为资源、能源和其他有用物质的活动。

　　（五）“处理”是指改变危险废物的物理、化学、生物特性，减少其数量或者体积，降低或者消除其有害性的活动。

　　（六）“处置”是指将危险废物无害焚烧或者最终置于符合环境保护规定要求的场所并不再回取的活动。

　　（七）“弃置”是指将危险废物排入或者倾倒、堆放在固体废物污染防治设施以外环境中的活动。



　　第三十五条　本办法自发布之日起施行。