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电子商业汇票业务管理办法

时间:2024-07-08 07:24:29 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9038
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电子商业汇票业务管理办法

中国人民银行


电子商业汇票业务管理办法(中国人民银行令[2009]第2号)

电子商业汇票业务管理办法




第一章 总 则


第一条 为规范电子商业汇票业务,保障电子商业汇票活动中当事人的合法权益,促进电子商业汇票业务发展,依据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国电子签名法》、《中华人民共和国物权法》、《票据管理实施办法》等有关法律法规,制定本办法。



第二条 电子商业汇票是指出票人依托电子商业汇票系统,以数据电文形式制作的,委托付款人在指定日期无条件支付确定金额给收款人或者持票人的票据。电子商业汇票分为电子银行承兑汇票和电子商业承兑汇票。电子银行承兑汇票由银行业金融机构、财务公司(以下统称



金融机构)承兑;电子商业承兑汇票由金融机构以外的法人或其他组织承兑。电子商业汇票的付款人为承兑人。



第三条 电子商业汇票系统是经中国人民银行批准建立,依托网络和计算机技术,接收、存储、发送电子商业汇票数据电文,提供与电子商业汇票货币给付、资金清算行为相关服务的业务处理平台。



第四条 电子商业汇票各当事人应本着诚实信用原则,按照本办法的规定作出票据行为。



第五条 电子商业汇票的出票、承兑、背书、保证、提示付款和追索等业务,必须通过电子商业汇票系统办理。





第六条 电子商业汇票业务主体的类别分为:



(一)直接接入电子商业汇票系统的金融机构(以下简称接入机构);



(二)通过接入机构办理电子商业汇票业务的金融机构(以下简称被代理机构);



(三)金融机构以外的法人及其他组织。电子商业汇票系统对不同业务主体分配不同的类别代码。



第七条 票据当事人办理电子商业汇票业务应具备中华人民共和国组织机构代码。被代理机构、金融机构以外的法人及其他组织办理电子商业汇票业务,应在接入机构开立账户。



第八条 接入机构提供电子商业汇票业务服务,应对客户基本信息的真实性负审核责任,并依据本办法及相关规定,与客户签订电子商业汇票业务服务协议,明确双方的权利和义务。客户基本信息包括客户名称、账号、组织机构代码和业务主体类别等信息。



第九条 电子商业汇票系统运营者由中国人民银行指定和监管。



第十条 接入机构应按规定向客户和电子商业汇票系统转发电子商业汇票信息,并保证内部系统存储的电子商业汇票信息与电子商业汇票系统存储的相关信息相符。



第十一条 电子商业汇票信息以电子商业汇票系统的记录为准。



第十二条 电子商业汇票以人民币为计价单位。



第二章 基本规定



第十三条 电子商业汇票为定日付款票据。电子商业汇票的付款期限自出票日起至到期日止,最长不得超过1年。



第十四条 票据当事人在电子商业汇票上的签章,为该当事人可靠的电子签名。电子签名所需的认证服务应由合法的电子认证服务提供者提供。可靠的电子签名必须符合《中华人民共和国电子签名法》第十三条第一款的规定。



第十五条 电子商业汇票业务活动中,票据当事人所使用的数据电文和电子签名应符合《中华人民共和国电子签名法》的有关规定。



第十六条 客户开展电子商业汇票活动时,其签章所依赖的电子签名制作数据和电子签名认证证书,应向接入机构指定的电子认证服务提供者的注册审批机构申请。接入机构为客户提供电子商业汇票业务服务或作为电子商业汇票当事人时,其签章所依赖的电子签名制作数据和电子签名认证证书,应向电子商业汇票系统运营者指定的电子认证服务提供者的注册审批机构申请。



第十七条 接入机构、电子商业汇票系统运营者指定的电子认证服务机构提供者,应对电子签名认证证书申请者的身份真实性负审核责任。电子认证服务提供者依据《中华人民共和国电子签名法》承担相应责任。



第十八条 接入机构应对通过其办理电子商业汇票业务客户的电子签名真实性负审核责任。电子商业汇票系统运营者应对接入机构的身份真实性和电子签名真实性负审核责任。



第十九条 电子商业汇票系统应实时接收、处理电子商业汇票信息,并向相关票据当事人的接入机构实时发送该信息;接入机构应实时接收、处理电子商业汇票信息,并向相关票据当事人实时发送该信息。



第二十条 出票人签发电子商业汇票时,应将其交付收款人。电子商业汇票背书,背书人应将电子商业汇票交付被背书人。电子商业汇票质押解除,质权人应将电子商业汇票交付出质人。交付是指票据当事人将电子商业汇票发送给受让人,且受让人签收的行为。



第二十一条 签收是指票据当事人同意接受其他票据当事人的行为申请,签章并发送电子指令予以确认的行为。驳回是指票据当事人拒绝接受其他票据当事人的行为申请,签章并发送电子指令予以确认的行为。收款人、被背书人可与接入机构签订协议,委托接入机构代为签收或驳回行为申请,并代理签章。商业承兑汇票的承兑人应与接入机构签订协议,在符合本办法规定的情况下,由接入机构代为签收或驳回提示付款指令,并代理签章。



第二十二条 出票人或背书人在电子商业汇票上记载了 “不得转让”事项的,电子商业汇票不得继续背书。



第二十三条 票据当事人通过电子商业汇票系统作出行为申请,行为接收方未签收且未驳回的,票据当事人可撤销该行为申请。电子商业汇票系统为行为接收方的,票据当事人不得撤销。



第二十四条 电子商业汇票的出票日是指出票人记载在电子商业汇票上的出票日期。电子商业汇票的提示付款日是指提示付款申请的指令进入电子商业汇票系统的日期。电子商业汇票的拒绝付款日是指驳回提示付款申请的指令进入电子商业汇票系统的日期。电子商业汇票追索行为的发生日是指追索通知的指令进入电子商业汇票系统的日期。承兑、背书、保证、质押解除、付款和追索清偿等行为的发生日是指相应的签收指令进入电子商业汇票系统的日期。



第二十五条 电子商业汇票责任解除前,电子商业汇票的承兑人不得撤销原办理电子商业汇票业务的账户,接入机构不得为其办理销户手续。



第二十六条 接入机构终止提供电子商业汇票业务服务的,应按规定由其他接入机构承接其电子商业汇票业务服务。


第三章 票据行为



第一节 出 票



第二十七条 电子商业汇票的出票,是指出票人签发电子商业汇票并交付收款人的票据行为。出票人在电子商业汇票交付收款人前,可办理票据的未用退回。出票人不得在提示付款期后将票据交付收款人。



第二十八条 电子商业汇票的出票人必须为银行业金融机构以外的法人或其他组织。电子银行承兑汇票的出票人应在承兑金融机构开立账户。



第二十九条 电子商业汇票出票必须记载下列事项:



(一)表明“电子银行承兑汇票”或“电子商业承兑汇票” 的字样;



(二)无条件支付的委托;



(三)确定的金额;



(四)出票人名称;



(五)付款人名称;



(六)收款人名称;



(七)出票日期;



(八)票据到期日;



(九)出票人签章。



第三十条 出票人可在电子商业汇票上记载自身的评级信息,并对记载信息的真实性负责,但该记载事项不具有票据上的效力。评级信息包括评级机构、信用等级和评级到期日。


第二节 承 兑



第三十一条 电子商业汇票的承兑,是指付款人承诺在票据到期日支付电子商业汇票金额的票据行为。



第三十二条 电子商业汇票交付收款人前,应由付款人承兑。



第三十三条 电子银行承兑汇票由真实交易关系或债权债务关系中的债务人签发,并交由金融机构承兑。电子银行承兑汇票的出票人与收款人不得为同一人。



第三十四条 电子商业承兑汇票的承兑有以下几种方式:



(一)真实交易关系或债权债务关系中的债务人签发并承兑;



(二)真实交易关系或债权债务关系中的债务人签发,交由第三人承兑;



(三)第三人签发,交由真实交易关系或债权债务关系中的债务人承兑;



(四)收款人签发,交由真实交易关系或债权债务关系中的债务人承兑。



第三十五条 电子银行承兑汇票的出票人应向承兑金融机构提交真实、有效、用以证实真实交易关系或债权债务关系的交易合同或其他证明材料,并在电子商业汇票上作相应记录,承兑金融机构应负责审核。



第三十六条 承兑人应在票据到期日前,承兑电子商业汇票。



第三十七条 承兑人承兑电子商业汇票,必须记载下列事项:



(一)表明“承兑”的字样;



(二)承兑日期;



(三)承兑人签章。



第三十八条 承兑人可在电子商业汇票上记载自身的评级信息,并对记载信息的真实性负责,但该记载事项不具有票据上的效力。评级信息包括评级机构、信用等级和评级到期日。


第三节 转让背书



第三十九条 转让背书是指持票人将电子商业汇票权利依法转让给他人的票据行为。票据在提示付款期后,不得进行转让背书。



第四十条 转让背书应当基于真实、合法的交易关系和债权债务关系,或以税收、继承、捐赠、股利分配等合法行为为基础。



第四十一条 转让背书必须记载下列事项:



(一)背书人名称;



(二)被背书人名称;



(三)背书日期;



(四)背书人签章。


        第四节 贴现、转贴现和再贴现



第四十二条 贴现是指持票人在票据到期日前,将票据权利背书转让给金融机构,由其扣除一定利息后,将约定金额支付给持票人的票据行为。转贴现是指持有票据的金融机构在票据到期日前,将票据权利背书转让给其他金融机构,由其扣除一定利息后,将约定金额支付给持票人的票据行为。再贴现是指持有票据的金融机构在票据到期日前,将票据权利背书转让给中国人民银行,由其扣除一定利息后,将约定金额 支付给持票人的票据行为。



第四十三条 贴现、转贴现和再贴现按照交易方式,分为买断式和回购式。买断式是指贴出人将票据权利转让给贴入人,不约定日后赎



回的交易方式。回购式是指贴出人将票据权利转让给贴入人,约定日后赎回的交易方式。电子商业汇票贴现、转贴现和再贴现业务中转让票据权利的票据当事人为贴出人,受让票据权利的票据当事人为贴入人。



第四十四条 电子商业汇票当事人在办理回购式贴现、回购式转贴现和回购式再贴现业务时,应明确赎回开放日、赎回截止日。赎回开放日是指办理回购式贴现赎回、回购式转贴现赎回和回购式再贴现赎回业务的起始日期。赎回截止日是指办理回购式贴现赎回、回购式转贴现赎回和回购式再贴现赎回业务的截止日期,该日期应早于票据到期日。 自赎回开放日起至赎回截止日止,为赎回开放期。



第四十五条 在赎回开放日前,原贴出人、原贴入人不得作出除追索行为外的其他票据行为。回购式贴现、回购式转贴现和回购式再贴现业务的原贴出 人、原贴入人应按照协议约定,在赎回开放期赎回票据。在赎回开放期未赎回票据的,原贴入人在赎回截止日后只可将票据背书给他人或行使票据权利,除票据关系以外的其他权利义务关系由双方协议约定。



第四十六条 持票人申请贴现时,应向贴入人提供用以证明其与直接前手间真实交易关系或债权债务关系的合同、发票等其他材料,并在电子商业汇票上作相应记录,贴入人应负责审查。



第四十七条 电子商业汇票贴现、转贴现和再贴现必须记载下列事项:



(一)贴出人名称;



(二)贴入人名称;



(三)贴现、转贴现或再贴现日期;



(四)贴现、转贴现或再贴现类型;



(五)贴现、转贴现或再贴现利率;



(六)实付金额;



(七)贴出人签章。实付金额为贴入人实际支付给贴出人的金额。回购式贴现、回购式转贴现和回购式再贴现还应记载赎回开放日和赎回截止日。 贴现还应记载贴出人贴现资金入账信息。





第四十八条 电子商业汇票回购式贴现、回购式转贴现和回购式再贴现赎回应作成背书,并记载下列事项:



(一)原贴出人名称;



(二)原贴入人名称;



(三)赎回日期;



(四)赎回利率;



(五)赎回金额;



(六)原贴入人签章。



第四十九条 贴现和转贴现利率、期限等由贴出人与贴入人协商确定。再贴现利率由中国人民银行规定。



第五十条 电子商业汇票贴现、转贴现和再贴现可选择票款对付方式或其他方式清算资金。本办法所称票款对付,是指票据交付和资金交割同时完成,并互为条件的一种交易方式。







第五节 质 押



第五十一条 电子商业汇票的质押,是指电子商业汇票持票人为了给债权提供担保,在票据到期日前在电子商业汇票系统中进行登记,以该票据为债权人设立质权的票据行为。



第五十二条 主债务到期日先于票据到期日,且主债务已经履行完毕的,质权人应按约定解除质押。主债务到期日先于票据到期日,且主债务到期未履行的,质权人可行使票据权利,但不得继续背书。票据到期日先于主债务到期日的,质权人可在票据到期后行使票据权利,并与出质人协议将兑现的票款用于提前清偿所担保的债权或继续作为债权的担保。



第五十三条 电子商业汇票质押,必须记载下列事项:



(一)出质人名称;



(二)质权人名称;



(三)质押日期;



(四)表明“质押”的字样;



(五)出质人签章。



第五十四条 电子商业汇票质押解除,必须记载下列事项:



(一)表明“质押解除”的字样;



(二)质押解除日期。







第六节 保 证



第五十五条 电子商业汇票的保证,是指电子商业汇票上记载的债务人以外的第三人保证该票据获得付款的票据行为。



第五十六条 电子商业汇票获得承兑前,保证人作出保证行为的,被保证人为出票人。电子商业汇票获得承兑后、出票人将电子商业汇票交付收款人前,保证人作出保证行为的,被保证人为承兑人。出票人将电子商业汇票交付收款人后,保证人作出保证行为的,被保证人为背书人。



第五十七条 电子商业汇票保证,必须记载下列事项:



(一)表明“保证”的字样;



(二)保证人名称;



(三)保证人住所;



(四)被保证人名称;



(五)保证日期;



(六)保证人签章。




第七节 付 款



第五十八条 提示付款是指持票人通过电子商业汇票系统 向承兑人请求付款的行为。 持票人应在提示付款期内向承兑人提示付款。提示付款期自票据到期日起10日,最后一日遇法定休假日、大额支付系统非营业日、电子商业汇票系统非营业日顺延。



第五十九条 持票人在票据到期日前提示付款的,承兑人可付款或拒绝付款,或于到期日付款。承兑人拒绝付款或未予应答的,持票人可待票据到期后再次提示付款。



第六十条 持票人在提示付款期内提示付款的,承兑人应在收到提示付款请求的当日至迟次日(遇法定休假日、大额支付系统非营业日、电子商业汇票系统非营业日顺延)付款或拒绝付款。持票人超过提示付款期提示付款的,接入机构不得拒绝受理。持票人在作出合理说明后,承兑人仍应当承担付款责任,并在上款规定的期限内付款或拒绝付款。电子商业承兑汇票承兑人在票据到期后收到提示付款请求,且在收到该请求次日起第3 日(遇法定休假日、大额支付系统非营业日、电子商业汇票系统非营业日顺延)仍未应答的,接入机构应按其与承兑人签订的《电子商业汇票业务服务协议》,进行如下处理:



(一)承兑人账户余额在该日电子商业汇票系统营业截止时 足够支付票款的,则视同承兑人同意付款,接入机构应扣划承兑人账户资金支付票款,并在下一日(遇法定休假日、大额支付系统非营业日、电子商业汇票系统非营业日顺延)电子商业汇票系统营业开始时,代承兑人作出付款应答,并代理签章;

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也谈性骚扰

郭旺生律师
什么是性骚扰?恐怕从现行法律法规是无法找到其准确的定义的。欧洲议会和国际劳工组织对此有过一个被广泛认可的定义,即“性骚扰是指不受欢迎的性行为,损害了工作女性与男性的尊严,包括不受欢迎的身体接触、语言或非语言行为。”从这个定义可以看出,“不受欢迎”是评价这个行为的核心。
事实上,结合司法实践,可以参照犯罪构成要件的方式从以下几个方面界定:一、被骚扰者的主观心态方面,行为人的行为违背了被骚扰者的意愿;二、行为人的主观心态方面,行为人故意实施性骚扰行为;三、行为人的客观行为,包括但不限于的话语、肢体接触、暗示;四、侵犯的客体,性骚扰行为直接侵犯的权利客体是被骚扰者的性权利;本人认为,这个侵权客体应是抽象性人格权—人格尊严权。杨立新先生认为侵犯的应该是性自主权,本人认为值得商榷,因为所谓性自主权并非法定权利,在现行法中无迹可寻,援引此权利进行认定必然陷入没有法律依据之嫌。
另外,性骚扰还有一个特征十分关键,那就是非强制性。详言之,在肢体骚扰行为中,如果行为人在受害人反抗后马上停止,那么这属于性骚扰,但如果不顾受害人的反抗继续搂抱、亲吻,那就是强制猥亵妇女,严重时可构成犯罪。
对于性骚扰,受害人可以根据《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第 1条的规定,“自然人的人格尊严权受到非法侵害时,受害人可以主张精神损害赔偿”,第8条第2项的规定,“自然人因侵权致其精神损害,造成严重后果时,侵权人应赔偿受害人相应的精神损害抚慰金”主张精神损害赔偿。

郭旺生律师联系方式:QQ:1462647942(咨询) 邮箱:dffy101@163.com(咨询)
谈调解在我国行政诉讼中的适用

(本文作者:丛彦国)


强调法律全球化、构建社会主义和谐社会,必须关注行政领域中的行政主体
与行政相对人之间的关系,只有二者的和谐才有社会和谐的实现,因为在现代国家中,二者是对立统一的辩证关系。笔者认为,行政诉讼的价值不应仅仅限于控制行政权,更应该具有利用中立的司法机关来协调公权与私权的冲突的功能,这就不能排除调解在行政诉讼中的适用。
一、我国行政诉讼不适用调解的主要规定及其评价
我国《行政诉讼法》第50条规定,“人民法院审理行政案件,不适用调解。”这表明,人民法院在审理行政案件过程中,不能为了解决行政纠纷而召集双方当事人进行协商,促成双方互相谅解;不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节;不能以调解的方式终结行政诉讼程序。我国这样立法的理论依据在于:①调解是以当事人享有处分权为前提的,而行政权具有不可处分性,它是法定的而非行政主体固有的职权,行政主体必须依法行使,不存在调解的可能性;②行政法的核心是控制行政权,行政诉讼必须裁断行政行为是否合法,适用调解置行政行为合法性于不顾,会导致对行政主体违法的放纵;③在行政法律关系中,行政主体与行政相对人处于天然不平等的地位,双方难以达成平等自愿的调解协议;④在行政诉讼中适用调解,存在行政主体为避免败诉,以公共利益为交易代价以获得相对人妥协的可能。[1]
但是,在行政诉讼中,上述这些顾虑是否存在呢?从我国审判实践来看,不适用调解作为一项原则基本得到了贯彻,主要表现在行政案件裁判方式没有采用调解方式结案或作出法律文书,但是在实践中却有很多案件有着法院的大量协调工作,这些协调工作有针对原告的,也有针对被告的,甚至有针对第三人的,法院协调的目的是为了解决行政争议。这些案件往往不是采用像维持、撤销等法定判决方式,而是在法院作好协调工作的基础上再进行判决。法院的这种协调与调解制度很相似,实践证明,这种做法对于化解矛盾,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行政,都起到了积极的作用。
我国自《行政诉讼法》颁布实施以来,人民法院审理的行政案件不断增加,但与此同时,原告撤诉的比例却不断扩大。[2]在这些撤诉中,因被告改变具体行政行为而使原告申请撤诉,从而获得人民法院准许的占大多数。显然,高比例撤诉率的背后是法官所做的大量协调工作。根据上诉的理论或规定,法院的这种行为是被禁止的,但是,行政案件越来越多的通过协商或者说用调解的方式来结案。那么,为什么在行政诉讼调解问题上,理论与实践不一致呢?为什么法官(特别是基层法院的法官)明知其行为被禁止却仍然这样做呢?行政诉讼中适用调解究竟有无其合理基础?马克思主义哲学认为,实践是理论的基础。[3]虽然理论对实践具有指导作用,但这种理论应是以实践为基础的理论,是正确、科学的理论,它还必须在实践过程中接受检验并进行发展,从而进一步解决实际问题。所以,当一个理论不能很好解释现实,不能引导现实潮流,却日益被现实所抛弃,那么其终究不是一个好理论。应当说,我国法律之所以规定行政诉讼不适用调解更主要的是为了防止被告即行政主体利用其特殊地位而迫使原告即相对人放弃其合法的诉讼请求,起到用司法权来监督、控制行政权的目的。但是事实上,在行政诉讼中适用调解未必会损害原告利益或国家公共利益,不适用调解也不一定就能够有效保护原告利益和国家公共利益。
二、行政诉讼中适用调解的理由
(一)从调解制度的目的看,在行政诉讼中适用调解具有必要性
调解是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度,在诉讼中发挥着重要作用。行政诉讼作为解决行政争议的一种诉讼活动,与刑事诉讼(自诉案件)、民事诉讼一样,当然可以适用解决纠纷的普遍形式——调解。诉讼是处理特定社会纠纷的一种机制,[4]其目的是将争议进行平息,由法院作为中立的裁判者进行裁判,去化解争议,平息矛盾。这种做法在大多数情况下对双方都是有利的,所以调解制度在各类诉讼当中都应该可以适用,当然在行政诉讼中也不例外。在人民法院审理行政案件过程中,通过双方当事人的举证、质证和人民法院的认证以及双方当事人就事实认定与法律适用进行的辩论,如果行政主体意识到自己所作出的具体行政行为是违法的,因而在审判人员主持庭审的情况下,向原告赔礼道歉,并主动提出撤销其所作出的具体行政行为,同时要求原告撤诉,这种做法合情合理,也不违反法律规定,应当予以提倡并得到法院的支持。法院的这种支持,本质上就是调解,实际上由审判员征求双方的意见并促使双方实施上述行为也是不应该禁止的。行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动,[5]而调解制度的设立目的也是为了解决争议,化解纠纷,所以二者不应是相互排斥的,而可以是同时存在的。
(二)从调解制度的适用范围看,在行政诉讼中设立调解制度具有可能性
在世界上,早有国家和地区在行政诉讼中引入了调解制度。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行,并且,在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯,对于行政机关在诉讼中与相对人和解,已经不存在观念上的障碍。根据美国《司法》杂志的统计,联邦法院归档的诉讼中有90%的案件并没有通过审判,而是通过调解、和解等方式获得解决。[6]在我国台湾地区,其制定的《行政诉讼法》第七节以10个条文对行政诉讼中的和解制度做了规定。台湾地区规定的和解制度与我国大陆地区的调解制度是类似的。它们都以当事人的合意为基础,都具有解决纠纷、结束诉讼的效力,都有法官的参与并对当事人的协商结果进行确认。在其他一些国家和地区,如德国、我国香港地区,也以行政诉讼和解称我国大陆所指的诉讼调解。在一定意义上,甚至可以说和解与调解实质上是同一事物,这一本质上相同的事物之所以分别被设定为诉讼上的两种不同制度,是由于人们在构建诉讼制度时从不同的侧面来认识它,来为它定位的。诉讼上和解是立足于当事人说明,以合意解决争议;而法院调解则是以法院为中心,以当事人合意解决争议的。[7]这些国家和地区的审判实践事实上为我们提供了在行政诉讼中设立调解制度的成功范例。
(三)从我国审判实践看,在行政诉讼中设立调解制度具有紧迫性
在我国,除了行政侵权赔偿诉讼可以适用调解外,其它行政案件不适用调解,但在行政审判中适用调解结案已经成了一个不成文的惯例。法官经过反复调解,动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺,于是原告便“自愿”撤诉,但在实践中存在的问题在于,由于没有法律上的依据,行政诉讼调解显得过于随意,并使它变化为法官手中的权力。无原则的调解和非自愿的调解是我国多年来行政诉讼撤诉率,特别是非正常撤诉率居高不下的重要原因。[8]为规避法律,我国把这种事实上的调解成为“协商”、“协调”、“庭外做工作”等,与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如从制度上对其进行规范,使其成为保护行政相对人合法权利,促进行政主体依法行政的重要形式。对此,专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高,对于调解制度的适用,提出了比较明确的意见,其重要理由可以概括为两方面:“从理论方面说,调解是解决诉讼纠纷的重要制度,尤其在我国,调解制度处理民事纠纷是我们一项优良的传统,同样适合于行政诉讼。行政诉讼在许多情况下是针对行政自由裁量权,因此存在调解的基础。另外,行政争议从本质上来说属于人民内部矛盾,与民事争议存在许多相似之处,所以在行政诉讼中,借鉴民事诉讼的调解制度从理论上来说并不是不可行的。从实践的角度说,法院审理行政案件,采取协调的方法,或做‘工作’,这种做法的本质仍是与民事诉讼的调解极为相似。与其说把这种不规范的做法延续下去,倒不如将其规范起来,在行政诉讼中,规范地进入调解制度。”[9]
三、调解在行政诉讼中的适用
(一) 行政主体对其职权有处分权是在行政诉讼中适用调解的基础
综上所述,在行政诉讼中排除调解适用的规定无论在理论上还是在实践上都存在问题,但调解的适用也应有一定的条件。在行政诉讼中适用调解的基础应该是行政主体对其职权拥有处分权,否则,就没有调解的可能性。按照依法行政原则,行政主体行使其职权,管理公共事务,必须由法律授权,并依据法律规定。[10]也就是说,行政主体的职权在法律没有规定的情况下不得行使,但是无论是在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段,行政主体在法律范围内仍然有很大的自由裁量权,因此,行政主体处分其职权并接受人民法院的调解是可以的。但是,行政主体对其的职权能否处分并进行让步还要进行具体分析,要根据不同的行政行为和不同类型的案件确定调解的适用范围。如果一个行政行为是羁束性行政行为,则不应该适用调解。但如果行政主体的具体行政行为是一个自由裁量行政行为,那么法院可以在自由裁量权范围内进行调解。特别是对于像拘留、罚款等具有不同幅度的行政处罚行为。对于已由法律明确规定为无效的行政行为提起的诉讼,法院不可以进行调解。例如,法院不能对超越职权的行政行为进行调解,因为行政主体在超越职权时作出的行政行为要么不属于自己的权限范围,要么法律已经否定了行政行为的有效性,行政主体此时不具有对自己的职权作出处置或妥协的处分权,所以,法院不能主持双方当事人进行调解。
(二) 合法性原则是在行政诉讼中适用调解的基本原则
行政诉讼的根本目的,是通过监督行政主体依法行政来保护公民、法人和其他组织的合法权益,这种监督功能和保护功能应该是统一的。人民法院在审查行政主体的具体行政行为的合法性的同时,也应该在行政诉讼过程中依法进行调解;在保护公民、法人和其它组织合法权益的同时,也应该监督和促进行政主体的依法行政。如果人民法院在诉讼过程中,无原则地进行调解,会既放纵了行政主体滥用职权的行为,又不符合公民、法人和其它组织的长远利益。如果不对行政诉讼的调解加以限制,法院可能会滥用调解权,这就不符合行政诉讼法的立法宗旨。
合法性原则要求人民法院主持调解在程序上要遵循法律程序,形成的调解协议不可以违反国家的法律规定。该项原则的具体要求是:第一,人民法院进行调解活动,程序上要合法。由于法律已经确立了民事案件的调解、刑事自诉案件的调解以及行政赔偿案件的调解制度,这给我们行政诉讼中的调解提供了很好的参考范例。因此,行政诉讼中的调解程序可以借鉴上述调解的程序。例如,如果当事人不愿意进行调解或不愿意继续进行调解的,人民法院就不应该强迫当事人进行调解;如果调解不成的,不应该久调不决,而应及时判决;等等。第二,人民法院进行调解,调解协议内容应该不违反国家的法律规定。因为调解协议是将来制作调解书的基础,而制作调解书的目的则是为了明确当事人之间的权利义务关系,同时也表明人民法院对当事人之间的协议予以认可。所以,调解协议的内容至关重要,必须依法制作,不得违反国家利益、公共利益,否则,没有调解的必要并且这种调解也应当是无效的。
(三) 对我国在行政诉讼中建立调解制度的展望
作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法,在各类行政案件中大量适用调解已是不争的事实,但作为一种制度,行政诉讼中的调解在我国还存在现实的法律障碍,迫切需要制度创新,这就需要一系列的配套资源作为其发展背景和理论基础,否则,这种制度并不会在我国真正建立起来。如前所述,我们可以在行政理论中找到调解存在的合理性,并且在审判实践中已形成了较好的社会基础和丰富的学习经验,这为行政诉讼中的调解制度在我国建立创造了前提条件。为顺应各国行政诉讼调解的程序化、规范化趋势,在将来修改行政诉讼法时,应适时把调解作为一种正式制度加以确定,以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端。为节省诉讼资源,方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷,我国应合理建构符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼调解制度。

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