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寻找《民事诉讼法》的“另一半”/王礼仁

时间:2024-06-20 23:23:40 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8735
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       寻找《民事诉讼法》的“另一半”
        王礼仁
   【摘要】我国只有财产关系诉讼法,没有身份关系诉讼法,这既是立法体系上的严重缺失,也是司法审判中的巨大悲哀。从立法体系上考察,家事程序不入法,法律体系“半边”乏;从司法审判上考察,家事程序未出台,无边错案滚滚来。家事程序对构建和完善民事诉讼法律体系,指导和规范司法审判活动,都具有重要意义。它是修改或完善民事诉讼法首当其中应当完善的内容。然而,它却既没有纳入立法计划,亦没有在理论上得到足够重视,依然“散落寻常百姓家”。解决家事程序的立法之“路”与法律之“车”,应当“两者并重两步走”。即立法立项与理论研究论证两者并重,家事诉讼法的“简装版”与“高档版”两步走。
  【关键词】民事诉讼立法;财产关系诉讼法;身份关系诉讼法;家事诉讼法
    
    我国只有财产关系诉讼法,没有身份关系诉讼法(又称“人事诉讼法”或“家事诉讼法”),这既是立法体系上的严重缺失,也是司法审判中的巨大悲哀。
    一、家事程序不入法——法律体系“半边”乏
    缺少家事诉讼法,无论是从民事程序法上考察,还是从民事实体法考察,其立法体系都是不完整的。
   (一)从民事程序法上考察
   在民事程序法及其理论上,根据其诉讼性质,可以分为两大诉讼制度,一为财产关系诉讼;一为身份关系诉讼。由于两者的性质不同,其诉讼规则大有径庭。比如,财产关系诉讼主要采取当事人主义或辩论主义诉讼原则,而身份关系诉讼主要采取职权主义诉讼原则。一部完备的民事诉讼法,应当包括财产关系诉讼程序与身份关系诉讼程序。只有财产关系诉讼法,没有身份关系诉讼法,可以说这样的民事诉讼法是一部残缺不全的诉讼法,或者说只是“半部”民事诉讼法。尽管身份关系诉讼案件在数量上比财产诉讼案件少,但从质的角度考察,身份关系诉讼是与财产诉讼相对应的另一项重要诉讼制度,有其独立的诉讼规则,是民事诉讼不可缺少的组成部分。在民事诉讼理论上,财产诉讼与身份关系诉讼,也是划分适用辩论主义与职权主义两大诉讼原则的主要根据。因而,无论是在民事诉讼制度体系架构上,还是在理论上,身份关系诉讼法具有“半壁江山”的地位。
   (二)从民事实体法上考察
   从民事实体法上考察,根据法律调整的对象和性质,分为财产法与身份法。在我国,身份实体法比较先进和发达,它与财产法的立法步伐几乎是齐头并进,而且在有些法律上,身份法还走在财产法之前,如我国第一单行民事法律就是婚姻法。我国的继承法、收养法等,也都早于物权法等民事财产法。尽管我国目前尚未建立完整的身份法(亲属法)体系,但我国身份法的基本或核心的法律制度已经建立,基本可以满足日常生活和司法审判的需求。但与之相配套的身份关系诉讼法则十分落后,至今尚没有建立身份关系诉讼法。这必将影响实体法的贯彻实施。如婚姻法设立了无效婚姻和可撤销婚姻制度,但却没有无效婚姻诉讼程法(司法解释简单而不科学);婚姻法第八条规定了婚姻成立与不成立的判断标准,但没有婚姻成立与不成立之诉;等等。由于缺乏家事诉讼法律规范,目前无效婚姻的诉讼程序、登记程序瑕疵婚姻的诉讼路径与程序等,在司法实践中混乱不堪,并因此造成了大量错案。
   (三)从比较法上考察
   在大陆法系国家的民事诉讼法典中都有关于家事诉讼程序的内容。如《德国民事诉讼法》第六编专门设立了 “家事事件程序”;《法国民事诉讼法》第三卷(特定案件的特别规定)第一编和第三编专门规定“身份关系诉讼”或“家事事件程序”; 我国台湾地区在民事诉讼法的第九编设立了专编“人事诉讼程序”。在日本民法诉讼法中,人事诉讼程序法非常发达,早在一八九八年就制定了“人事诉讼程序法”。 1947年又公布了“家事审判法”,用以处理人事案件之外的家事案件。台湾地区除了民事诉讼法设有“人事诉讼程序”专编外,并于2012年1月颁布了专门的《家事诉讼法》。澳门《民事诉讼法》第九编亦是专门规定的“诉讼离婚”。在英美法系中,对家事诉讼程序也非常重视。如英国、澳大利亚以及我国的香港地区都有专门的《婚姻诉讼法》。美国虽然没有专门的婚姻诉讼法,但在《统一结婚离婚法》和各州的婚姻法中,也有比较详细的家事诉讼程序规定。我国在民事诉讼法中至今没有家事诉讼程序,当然更不用说专门的家事诉讼法。这不仅在民事诉讼法律体系上是一大缺失,也导致司法司法实践无章可循。
    二、家事程序未出台——无边错案滚滚来
    家事审判需要家事诉讼法,没有家事诉讼法,家事审判就如同“无轨之车” ,无论是“借道行使”,还是“脱轨行使”,都会发生错案事故。目前的家事审判正处于“借道行使”与“脱轨行使”的无序状态。因而,其错案数量和错案情形都十分惊人。我经常关注婚姻案件,总有这么一个感觉:“查看婚姻案,举目见错判”。更可悲的是:“不知错判为错案”。其原因是什么呢?“只缘错在制度中”。就是说,对错判的案件却不知道是错的,原来是因为制度缺失或制度规定错误所致。因为没有判断标准或者判断标准不正确,使人们不能识别和发现是错案。不仅法官不能识别和发现,即是亲属法学者,甚至研究家事诉讼法的学者也不能识别。不久前,我在一次家事诉讼法研讨会上发言,谈到现在的婚姻案件是"举目见错案",有学者则认为没有这么严重,太夸张了。我想,目前对婚姻案件中的错案,之所以视而不见,充耳不闻。主要就是法官和学者都沉浸在现行法律体制之中,用现行错误体制下的相关制度作为判断婚姻案件的标准,而不是用婚姻案件的应然标准判断,自然无法发现错误之所在。有的甚至受现行体制影响,把处理错误或有瑕疵的案件认为是正确的、好的典型案例,作为指导案例使用或刊登,如后文涉及的山东“即墨案”即是如此。
   在理论上,之所以不能发现现行婚姻审判体制之弊端,主要是缺乏对婚姻法和相关法律制度统筹把握和整合研究。婚姻案件涉及的问题极其复杂,要真正了解和准确把握婚姻案件的实质和特点,正确适用婚姻实体法和婚姻程序法,除了婚姻法(亲属法)的一般知识和原理外,至少还要解决如下几个问题:
  1、婚姻法(亲属法)与其他民法的关系,亲属法能否适用民法总则,以及如何适用民法总则?
  2、财产关系诉讼与身份关系诉讼的关系如何?普通诉讼程序与人事诉讼程序的区别?普通程序中哪些规则适用身份关系诉讼,哪些不适用身份关系诉讼?
  3、婚姻民事诉讼与行政诉讼的关系,身份关系诉讼到底是民事诉讼还是行政诉讼,婚姻关系效力纠纷是否应当适用行政诉讼程序审理?婚姻登记行政案件应当界定在哪些范围内?
  4、婚姻登记机关的职能是什么?婚姻登记机关能否处理婚姻关系效力纠纷或者能否赋予其处理婚姻登记纠纷的职能?等等。
   可以说,这是研究和掌握婚姻法(亲属法)的最起码的基本内容,只有对上述问题有一个整体把握和整合分析判断后,才能对相关问题有一个正确判断。但目前对婚姻法的研究则缺乏统筹和整合,存在三大缺陷:
   一是婚姻实体法与程序法分离;二是财产诉讼与身份关系诉讼分离;三是婚姻民事诉讼与行政诉讼分离。而且多数亲属法学者不研究身份关系诉讼程序,而研究家事诉讼程序的学者,不仅忽视或不重视亲属实体法、婚姻行政诉讼等学科的比较和整合研究,更缺乏对中国婚姻案件审判现状敏锐观察和冷静思考,往往局限于对家事诉讼程序的基本概念和特点等抽象问题的研究和介绍,其视角没有深入中国现行司法体制和司法实践,既不能发现司法实践之突出问题,更无法“突围”现行法律体制之羁绊。比如,我国长期以来,研究家事诉讼法的学者不研究行政诉讼法,研究婚姻行政诉讼法的学者不研究家事诉讼法,对婚姻行政诉讼与婚姻民事诉讼在研究方法上一直处于分离状态,缺乏比较研究和整合,难以发现二者制度在功能上的优劣和缺陷,又加之对婚姻行政诉讼在司法实践中暴露出来的诸多弊端缺乏了解。在这种背景下,往往只会认为行政诉讼是解决登记程序瑕疵婚姻的唯一途径或最好途径,甚至还主张用行政诉讼解决婚姻登记效力纠纷。因而,对于适用行政诉讼处理的婚姻效力纠纷,自然不会认为是错误的。
   实际上,如果用身份关诉讼法则和身份法来检测现行婚姻等身份案件的审判质量,其结果是十分悲观的。
   由于没有家事程序规范,目前涉及家事或身份关系诉讼案件,一部分“借道”行政诉讼机制解决;一部分适用财产诉讼规则解决。身份关系诉讼的一些基本制度和原则无法得到贯彻执行,导致家事诉讼案件面目全非,问题迭出,错误现象层出不穷,源源不断,其乱象不堪言状。下面仅举其要者而述之。
    (一)错误适用行政诉讼程序解决民事婚姻效力纠纷
   由于没有家事诉讼程序,导致对家事案件性质认识错误,以致“借道”行政诉讼解决民事婚姻登记效力纠纷。用行政诉讼解决婚姻效力纠纷是行政审判干民事活,[ 在房屋登记产权纠纷中也存在这种现象。]这就如同“裁缝师傅干木匠活”,根本无法下刀。但这种作法却一直无法颠覆。可以说,这是一个根深蒂固的、历史性的、普遍性的、重大的习惯性错误,亟待拨乱反正。程序瑕疵婚姻行政诉讼酿成了全国最集中、最多的群体性错案,婚姻登记机关也成为 “全国头号冤大头”。
   登记程序瑕疵婚姻纠纷当事人所争议的并不是婚姻登记程序违法与否,而是登记程序违法是否影响婚姻的效力,能否产生婚姻的法律效果。判断程序瑕疵婚姻的效力虽然也涉及到婚姻登记程序违法与否问题,但登记程序违法与否,只是用以主张婚姻是否成立或有效的事实和理由,而不是争议标的,其真正争议标的是婚姻关系及其效力,即婚姻关系是否成立或有效。
   在家事诉讼中,本来有一个解决婚姻登记程序引起纠纷的诉种,即“确认婚姻成立与不成立之诉”。但由于我国没有家事程序法,长期以来,民事诉讼一直拒绝受理和审查瑕疵婚姻效力纠纷,当事人在通过民事诉讼无法解决的情况下,被迫采取“曲线救国”的行政诉讼路线。而在行政诉讼中,只能将“登记行为”作为婚姻登记程序瑕疵纠纷争议标的,并将登记行为的“合法性”作为判断标准。这实际上转移了此类纠纷的真正焦点,歪曲了此类纠纷的基本性质。
   行政诉讼解决瑕疵婚姻的障碍很多,至少有十大缺陷以上。其中致命障碍有:
   第一、程序瑕疵婚姻所争议的真正标的是当事人之间婚姻关系及其效力,这是典型的民事纠纷,将其作为行政案件属于定性错误。
   第二、婚姻登记机关不能成为民事婚姻效力纠纷的被告。民政机关当婚姻效力纠纷的被告,甚至当“无责被告”, 偏离了行政审判的宗旨。
   第三、行政诉讼程序不具有审理瑕疵婚姻效力纠纷的 “合法资格”。作为解决某一具体纠纷的诉讼机制,不仅要与其性质相符,而且必须适用于某类纠纷的全部情形,具有普遍适用价值或指导意义。而行政诉讼时效、证据规则、审查对象、判断标准等均不适用瑕疵婚姻效力纠纷,无法承载或完成其应有的诉讼使命,不符合一项诉讼制度存在的价值,不具有审理瑕疵婚姻效力纠纷的 “合法资格”。
   婚姻法解释三草率规定通过行政诉讼解决婚姻登记效力纠纷,但事实上解决不了。解释三出台后各地处理的婚姻案件,仍然问题重重。这里仅列举几个有代表性的案件,以资说明。
   【案例1】2012年5月7日湖南省益阳市资阳区人民法院(2012)资行初字第02号判决,撤销使用他人身份结婚案。冒用原告身份的第三人张宇系原告继母的外甥女,2006年因不到法定从业年龄,为外出打工,找原告继母帮忙,利用原告的户口信息在公安机关办理了二代身份证,直至申请办理结婚登记时,都一直冒用原告的身份信息,2012年2月原告无法登记结婚,便将登记机关推上被告席,请求撤销他人婚姻。法院判决支持了原告请求。[欧阳灵与益阳市资阳区民政局民政行政登记一案,http://www.chinacourt.org/paper/detail/2012/08/id/808188.shtml ]
   【案例2】 2012年7月26日《人民法院报》刊载的山东“即墨案”。即墨法院2012年初撤销了2005年的虚假身份结婚案。[ 当事人弄虚作假骗取的结婚登记应予撤销 ——山东即墨法院判决高萍丽诉即墨民政局结婚行政登记案
人民法院报第06版:案例指导2012年7月26日 http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2012-07/26/content_48315.htm ]
   上述两个案件不仅存在超行政诉讼时效问题,【案例1】还存在定性(是侵害姓名权纠纷还是婚姻纠纷)问题和原告有无权利请求撤销他人婚姻问题。更重要的是,两个案件法院都明确认定婚姻登记机关无过错(因为民政机关根据公安机关出具的身份证件办理婚姻登记何错之有?),但登记机关仍然“垫背”当“无责被告”。这实际是把行政诉讼对行政机关的监督演变为行政机关当 “虚拟被告”或“桥梁被告”,以便制造一个完整、合格的行政诉讼案件。
   更可笑的是,把婚姻登记机关绑架到司法中来,只是为了解决当事人的民事婚姻效力,这不仅使诉讼复杂化,浪费行政司法资源,也使行政诉讼变调、变味、变质。
   因而,即是登记机关有过错,也不能当婚姻效力纠纷的被告。这就如同法院判错案件,不能将法院作为民事争议案件的一方当事人一样。
   【案例3】原告1989年登记结婚,因婚姻登记存在瑕疵,2011年9月26日安徽省宁国市法院驳回了原告的民事离婚诉讼,要求其通过行政诉讼解决。[宁国市政府信息化中心网,http://www.ningguo.gov.cn/xxgk/xilan.jsp?article_id=40633]
   这样的案件还很多,如济南市2011年撤销了1986年张某因不到法定婚龄,以其亲属赵某的名义与陈某到民政机关申请结婚登记;山东省滕州市法院2009年撤销了孔老大冒用孔老二之名与原告侯某1993年登记婚姻案;金湾区法院2010年驳回了李女士用姐姐的身份证与吴明于1989年登记结婚的离婚起诉;济南市历城区法院2010年撤销了1990年张娟不够结婚年龄冒用张玲身份与陈某结婚案;江苏如东县男子王某与女子张某1993年结婚,2000年3月张某突然不辞而别,2011年10月王某起诉离婚被法院判决驳回离婚起诉;1990年3月廖先生与?l女士登记结婚。2006年4月?l女士以外出工作为由离家出走,下落不明。2010年廖先生诉至法院,要求与?l女士离婚。法庭审理中发现,结婚证上?l女士的年龄改动过。廖先生无法提供?l女士的身份情况,经调婚姻底档亦无法查明?l女士身份。北京市丰台区法院裁定驳回原告廖先生的离婚起诉。 这类案件随处可见,举不胜举。
   象这类案件,既超过了行政诉讼时效,也涉及对登记婚姻与事实婚姻效力双重判断问题。民事诉讼拒绝受理或驳回起诉,行政诉讼也会因超过诉讼时效而遭驳回起诉,当事人将会面临“喊天无路”的困境。即是有些法院违反行政诉讼时效受理并撤销了婚姻登记,但当事人都是1994年4月1日前登记结婚,其登记婚姻被撤销后,其事实婚姻效力又如何解决?往往回会导致当事人误判双方无婚而再婚构成重婚。这类案件,行政诉讼根本解决不了。
   【案例4】2012年07月06日正义网报道:北京西城区的一对男女1997年结婚,2010年离婚诉讼时,女方提供了了2001年的一个“离婚证”,因“离婚证” 的真假,引起了离婚效力认定,为此先后两次民事诉讼和一次行政诉讼,最终还是没有得到解决,当事人被迫向检察院申诉亦无结果。[三次离婚两次诉讼涉及离婚证效力的认定,其中一次撤诉,一次裁定驳回。然后行政诉讼诉因讼时效问题亦遭驳回。向检察院申诉亦没有支持。]
   西城区“真假离婚证”案,暴露或证明三个问题:一是没有将离婚与婚姻效力合并审理;二是没有适用身份关系职权主义审理原则;三是行政诉讼解决不了婚姻效力纠纷。1、该案应当将离婚与离婚效力合并审理,在民事诉讼中直接确认婚姻效力。 2、法官应当在民事诉讼中依职权查明并判断离婚证的真假和效力。3、行政诉讼无法解决或不能解决此类案件。一是超过了行政诉讼时效;二是确认是否离婚或离婚证效力,属于民事婚姻关系,民政机关不能成为被告。假如离婚证是当事人伪造的,民政机关当被告岂不荒唐。
   上述案件说明登记程序瑕疵婚姻“借道行使”的路径不同,应当回到自己的轨道上来。
   行政诉讼解决婚姻登记效力纠纷,既缺乏法律根据和理论根据,又弊端甚多,根本无法完成其诉讼使命。民事程序(家事程序)才是解决登记程序瑕疵婚姻纠纷的有效而正确的途径。有关这方面的问题,可参考王礼仁《婚姻诉讼前沿离婚与审判实务》(第13章),人民法院出版社,2009年5月出版;王礼仁《解决婚姻行政诉讼与民事诉讼“打架”之路径》,《法律适用》2011年 第2期; 王礼仁《瑕疵案件何以上榜“案例指导”》(对山东“即墨案”的评析),中国民商法律网;王礼仁《婚姻瑕疵纠纷行政诉讼十大缺陷》,北京大学法律信息网;王礼仁《对最高法、北京、浙江高院关于瑕疵婚姻诉讼程序规定之批判》,北京大学法律信息网。
   (二)将婚姻诉讼等同于一般财产诉讼,忽视职权主义色彩
   没有家事诉讼法,法官一般不知道有人事诉讼(家事诉讼)的特别规则,在处理婚姻案件时,根本没有区分财产诉讼与人事诉讼,将身份关系诉讼等同于一般财产诉讼,最突出的表现就是忽视婚姻案件职权主义诉讼的特点或色彩 。
   1、法官不依职权调查收集证据,完全依靠当事人举证定案
新农村建设中农业补贴制度的反思与重构*
——以利益机制为视角

李长健 黄岳文 李昭畅

作者简介:李长健(1965—),男,湖南湘西人,华中农业大学文法学院教授,武汉大学法学博士生,研究方向:法理学、经济法、国际经济法和“三农”方面问题研究。

(本文发表于《农业现代化研究》2007年第3期)

摘 要:农业是国民经济的基础,是一国最重要的根基产业。我国“十一五规划”提出要逐步完善现有农业补贴政策,保持农产品价格的合理水平,逐步建立符合国情的农业支持保护制度。农业的弱质性决定了农业补贴的重要性和必要性。农业补贴的本质是利益的补贴,其补贴的内容、形式和目的无不体现出明显的利益属性,可以从利益的视角对我国农业补贴制度进行剖析,揭示其存在的本源性问题,并建构良性的利益机制。

关键词:农业补贴;利益;利益机制;利益集团

农业是国民经济的基础,是关系到人民的温饱、经济的繁荣、社会的稳定,乃至国家的独立安全的根基产业。但由于农业生产的周期长、资金周转慢、农产品的需求弹性小,经受着自然风险和市场风险二重影响,其生产效果和经济效益具有较大的不稳定性和难预测性。农业的这些自身特点,决定了农业在现实经济中处于弱势地位,其发展必须依赖于外力的扶持和保护。
在新农村建设中,对于农业的支持与保护是题中之义,而农业补贴是一国政府对本国农业扶持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具,是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付,其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收益。农业补贴是新农村建设中对于农业进行支持和保护的最直接的手段,因为从本质上说,农业补贴是利益的一种让渡和转化,其补贴的内容、形式和目的无不体现出明显的利益属性。本文试图从利益机制的视角对我国农业补贴制度进行分析,揭示其存在的问题,并进一步提出农业补贴改革的思路与建议。
一、制度属性——农业补贴的利益本质
利益是人们为满足生存和发展而产生的对一定对象的客观需求。[1]从哲学上讲,利益是利益主体对客体价值的肯定,它反映客体所满足主体的某种需要。马克思曾经指出:“历史不过是追求自己目的的人的活动而已,而人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”“把人与社会连接起来的惟一纽带是天然必然性,是需要和私人利益。”而“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”。[2]从政治学上看,利益是基于一定生产基础上获得了一定社会内容和特殊性的需要。从本质上来讲,利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式,它表现了社会主体对客体的一种主动关系,构成人们行为的内在动力。[3]庞德在论述法的作用和任务时将其界定为“它是人类个别的或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求。”[4] 克格尔则认为,利益不仅是“欲望念头”,而是并且主要是隐藏在法律规范背后的 、部分并行、部分对立的、相互增强或抑制的抽象的社会力量,即创制法律的矢量(Vektoren der Rechtsbildung)。[5]
利益问题是一个关系到人的存在和发展的根本问题,人劳动的最根本的动因就是获取利益。在整个历史的发展中,人们争取的一切都与利益有关,追求利益是人活动的根本目的。人类社会发展的最根本的目标就是为了更好地实现人的利益。新农村建设中农业生产的利益实现具有两个层面:一方面,农业作为关系国民经济命脉的根基产业,其负有保障粮食安全、维护社会稳定、实现社会整体利益的使命;另一方面,从事农业生产的农民,其生产活动的最根本动因和目的就是获取经济利益。农民作为市场经济中的微观个体,同样也有追求自身利益最大化的需要。而农业自身的特点决定了农业的弱质性,自然风险和市场竞争双重制约使得农业部门的生产效率低下,难以实现其生产主体利益的最大化。这样,在新农村建设中出现了社会整体利益和个人利益之间冲突和矛盾,而农业补贴作为国家支持和保护农业的一项政策工具和法律制度,说到底都是对这种利益矛盾和冲突进行协调的产物,其内在地体现着各主体之间一定的利益关系,体现着利益的属性。此外,农业补贴的内容、形式和最终目的也都体现出明显的利益属性。从补贴的内容上看,农业补贴主要包括“黄箱”补贴和“绿箱”补贴,“黄箱”补贴主要有国家对农产品的直接价格干预和补贴,种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、固定直接补贴、休耕补贴和反周期补贴等。这些补贴无疑以经济利益为内容,直接体现着国家、农民以及其他市场主体相互之间的经济利益关系。“绿箱”补贴主要包括一般农业服务,如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等;粮食安全储备补贴;粮食援助补贴;与生产不挂钩的收入补贴;收入保险计划;自然灾害救济补贴;农业生产者退休或转业补贴;农业资源储备补贴;农业结构调整投资补贴;农业环境保护补贴和地区援助补贴等。[6]这些补贴主要是从可持续发展的角度对新农村建设的根本性物质产业——农业进行扶持,保证国家、农民长远利益的实现,它们体现的是新农村建设各参与主体之间一种长期的利益关系。从补贴的形式上看,农业补贴分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是按照一定的标准(如耕地面积、粮食产量等)对农民进行的直接经济补贴。间接补贴主要是通过在流通领域中对农产品以及农业生产资料的价格支持,以“隐蔽”的方式对农民进行的一种资金补贴。直接补贴和间接补贴都使新农村建设的基础性主体——农民事实上获得了利益,实现了农民的增收。从补贴的目的上看,任何国家的农业补贴都是为了促进农村经济社会发展,保护农业生产者的利益,维持农产品价格的稳定、保证本国粮食的安全,保障国民经济的快速稳定发展,从而最终实现社会整体利益。由此可见,农业补贴作为一项支持保护农业的法律制度,其制度的本质特征、补贴的内容、形式和目的均体现出明显的利益属性,这就为我们从利益机制的角度分析农业补贴制度提供了条件和依据。
二、制度反思——我国农业补贴利益机制的运行现状
利益是相对于一定的利益主体而言的,利益机制是对利益带有原动性的有机系统。没有好的利益机制,利益是无法真正实现和保护的。[7]新农村建设是对现有利益以及未来增量利益的格局重构,在建设过程中,农业补贴将利益主体、利益客体和利益中介(人的活动)等三部分有机结合起来形成的利益机制,成为影响新农村建设中利益分配的的关键性因素。因此,从利益机制的角度对我国农业补贴制度进行透视,剖析其存在的问题,是一条科学的思路。笔者认为,影响农业补贴的利益机制主要有:利益的产生机制、利益的分配机制、利益的代表机制和利益的保障机制。
(一)利益产生机制
利益的产生问题是利益机制的核心问题。农业补贴中的利益产生机制是指利用相关制度依法促使可持续农业利益补贴的产生,源源不断地为扶持农业生产和实现农民的增收提供增量利益补贴。简而言之就是主要指农业补贴的来源和生成问题。而农业补贴是一种典型的准公共产品,自身效益低社会效益高。对于这样的准公共产品,国家应该成为主要的供给主体。因而,农业补贴的产生问题主要取决于国家的政策价值取向和财政转移支付力度。此外,随着市场经济的不断发展,一些社会团体、组织和企业也可以并且应该成为农业补贴的主体,如扶贫慈善机构、农民合作经济组织等,它们对农业补贴的产生发挥着越来越重要的作用。
我国现行的农业补贴制度缺乏引导社会团体、组织和企业等参与农业补贴的机制,补贴几乎由国家财政一力承担,资金来源单一,而且补贴的力度明显不足。总的来看,我国对农业的补贴支出总量较低,绝大多数年份农业支出并未超过财政支出增长比例,财政的实际补贴比率只在2%—3%,递增速度缓慢。具体来看,据农业部产业政策与法规司的数据统计,我国对属于“绿箱”政策补贴支出占农业总产值的比例很低,属于“黄箱”政策补贴范围的农业补贴支出占农业生产总值的比例为1.23%[8],离WTO要求中国的8.5%国内支持微量允许标准仍有一定的差距。而美国在2002年《农场安全和农村投资法案》中,计划在2002 年至2011年这10年间向农业提供1900亿美元的巨额补贴,欧盟和日本也都通过国内立法对农业实施高额补贴。相比之下,我国在农业补贴政策上的态度仍有待转变,财政支持的力度亟需进一步的加大,应积极采取措施拓宽补贴资金的来源渠道,充分利用“黄箱”补贴的空间,用好“绿箱”政策,以保证农业补贴源源不断地快速产生。
(二)利益分配机制
利益分配机制是与利益产生机制密切联系的。农业补贴利益分配机制的中心是依法合理地对补贴的利益在农民与农民之间、农业组织与农业组织之间以及农民与其他市场主体之间进行合理分配。有限的农业补贴在各主体之间分配的合理与否,直接关系着补贴的实际效果及其作用的发挥。从农业补贴的目的性价值看来,补贴的目的主要是为了保护农民利益,保障粮食安全和维护社会的稳定。从这个目的出发,补贴的利益应该多用在直接促进农民增收和农业发展上。而我国目前农业补贴的结构不科学,导致了补贴利益分配不合理。分析整个农业补贴额的构成,可以看到,我国大量财政补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等流通领域方面,对于农民的脱钩直接补贴、农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少,而这些方面却正是改造传统农业,增强农业发展后劲的关键所在。发达国家长期实践也表明,流通领域支持措施(如价格支持等)的补贴效率一直较低,在保障农民收入方面,国家拿出了很多钱,但其中只有一小部分真正能够流到农民手中,大部分都在中间环节被其它市场主体所侵蚀。据经合组织测算,发达国家的价格政策的补贴效率仅仅为25%,即国家补贴1元钱,农民得到的只有0.25元。[9]但这并不意味着流通领域的补贴措施不重要,国家对农产品和农业生产资料的价格支持等措施对农业的稳定发展仍然是必需的,但投入的比例可以适当减少。补贴利益的分配应向直接补贴措施和调整农业生产结构和组织结构等方面适度倾斜,把有限的资源用在恰当的地方,以提高补贴的效率。
(三)利益代表机制
在利益关系日益明显化的当代社会,重大利益关系已经构成社会进一步发展的条件,与此同时,也构成了社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础。原有的利益关系均衡被打破,利益群体的形态由隐变显,利益冲突由暗变明,利益差距和矛盾更加明朗,利益群体的利益观逐渐变强,利益冲突亦日益突出。[10]在处理和协调个体之间、群体之间以及个体与群体相互之间的利益冲突时,有制度保障的利益代表机制显得尤为重要。建立并完善农民在农业补贴中的利益代表机制,就是要通过制度安排提高农民的组织化程度,建立能代表农民利益,反映农民意愿的合作组织或利益集团。在西方,利益集团又称利益团体、压力团体、院外活动集团等。Jeffery Berry 认为,利益集团是由抱有某些共同目标并且努力去影响公共政策的个人组成的团体。[11]David Truman也指出,利益集团是一种在其成员所持的共同态度的基础上,对社会上其他集团提出某种要求的集团,如果它向政府的任何机构提出其要求,它就变成了一个政治性的利益集团。[12] 当今社会,利益集团的存在已经是一个不争的事实,在利益博弈和政策博弈上扮演着极为重要的角色。
在农业补贴的过程中,农民的权益之所以在某些方面得不到保护,农民利益之所以存在丧失和被侵蚀的现象,其中主要原因之一是农民利益代表主体缺失。没有能代表自己利益的农业利益集团,单个分散的农民在其他市场主体面前无力维护自己的权益,在利益冲突中往往陷于不利的境地。一些国有粮食部门、企业与广大分散的小农户在争取财政补贴的博弈中处于上风的原因,就是这些部门、企业相对于广大分散的小农户而言,是一个组织性较强、利益比较一致的集团。相反,农民则是一个人数众多、组织性弱、利益不太一致、比较松散的群体,缺乏自己的利益集团来改变对己不利的补贴政策,在政策博弈上处于劣势的地位。此外,利益代表主体的缺失还影响着农业补贴的成本和效率。中国农民人口众多,利益代表主体的缺失使国家与农民之间缺乏一个有效的中介桥梁,信息传导不充分,许多针对农民的直接补贴政策,其运行成本都比较高昂,从而降低了补贴资金的运行效率。可见,通过立法赋予农业行业组织、农民合作组织等农民利益代表主体(利益集团)一定的法律地位,充分发挥它们在农业补贴中的积极作用,对补贴过程中农民权益的维护和补贴效率的提高具有重大的意义。
(四)利益保障机制
法是调整利益关系的,法更是保障和实现利益的重要手段。法以规范的形式将各利益主体的各种社会利益联系起来,通过调整人们的权利与义务而实现对利益的规制,从而保护各利益主体自身合法利益的实现,这就需要建立和完善利益保障机制。[13]农业补贴中利益保障机制的中心是通过制度安排依法保障农民利益的实现,主要包括保障农民的利益不受自然风险、市场风险的威胁和其他市场主体的侵害。当前我国对农业补贴的立法相对滞后,目前为止尚没有一部真正意义上的《农业补贴法》,对补贴过程中农民合法利益的界定比较模糊,以至于当农民的某些利益受到其他市场主体的侵害时往往得不到法律很好的保障。当务之急应加快对农业补贴的专门立法,完善好各项配套法律制度,以保障补贴过程中的农民权益不受侵犯。对于防范农业生产中的自然风险与市场风险,农业保险是一项很好的制度安排。农业保险是现代农业的三大支柱之一。农业作为一个弱质性、低效益、高风险的产业,尤其在加入WTO以后以及我国农业外部环境不断恶化的条件下,农业生产面临着更多的自然和非自然性的风险,农民所赖以生存的经济基础正面临着前所未有的挑战。农业保险在对农业的可持续发展和有效规避农业风险中发挥着十分重要的作用。[14]农业保险具有公共产品的属性,自身效益低、社会效益高,因此需要国家的财政予以支持。农业保险补贴制度是国家对农业保险扶持的制度载体,是农业补贴的重要内容,对保障农业的安全生产和农民的利益有着极为重大的意义。而在我国当前的农业补贴制度中,农业保险的补贴制度仍然缺失,从而使农业保险的发展受到了很大的限制,农业的风险无法得到有效的规避。为此,尽快建立起农业保险的补贴制度,促进我国农业保险的快速健康发展,是我国农业补贴制度改革的一项重要内容。
三、制度重构——我国农业补贴的改革进路
为了适应国际社会的新环境,提高本国农业生产的国际竞争力,增加农民的收入,现阶段,我国应结合社会主义新农村建设的契机,探索适应新时代的农业政策,改革和完善现行农业补贴制度,充分发挥其支持和保护农业生产、保护农民权益的功能。具体说来,可以从以下几个方面进行制度重构。
(一)利益拓源:加大补贴力度,拓宽资源渠道
我国的农业补贴对于扶持农业发展、提高农民收入起到了很大的作用,但相对于弱势的农业产业来说仍远远不足,因此需要国家加大财政转移支付的力度,增加农业补贴资金的绝对量,实现“工业反哺农业,城市支持农村”,促进农村的全面发展。这里要克服“少数人补贴多数人”的错误观点。持该观点的人认为,我国城市化率较低,城市人口少于农村人口,由少数城市人来补贴多数农村人十分吃力,因此,财政转移的力度要严格限制在一定的比例范围内,以保证城市的发展和居民的权益。然而,一个国家能否对农业实现补贴以及补贴的力度大小,主要取决于非农业部门劳动力的国民财富贡献和财政收入贡献能力是否明显超过了农业,需要补贴的农业劳动力数量或土地等生产资料有多少,并不是简单地按照城乡人口比例来衡量。目前我国农业部门与非农部门的发展极不平衡,农业的发展明显滞后,非农部门的国民生产总值已经赶超农业。据有关调查显示,近年来我国农业占GDP份额已下降到15%以下,税收几百亿元,不足财政收入的10%。[15]农业部门与非农部门的发展裂痕为“工业反哺农业,城市支持农村”提供了可能性与必要性,农业的发展需要国家大力扶持,而不是限制财政补贴的力度。此外,针对我国农业补贴资金来源单一的状况,目前应采取措施拓宽资金来源的渠道。可以通过立法逐渐引导一些社会团体、组织和企业等参与到农业补贴的中来,给予它们相关政策上的优惠,充分发挥它们在补贴中的积极作用。还可以将财政补贴和银行信贷支持结合起来,积极发挥中国农业发展银行、农村信用合作组织等政策性金融机构的作用,为广大农户提供信贷支持。
(二)结构调整:改进补贴方式,提高补贴效率
我国目前针对农业的补贴多在流通领域进行,有限的资金没有得到高效的配置,补贴利益往往被中间环节的其他市场主体所侵蚀,补贴效率低下。必须要对补贴方式进行改进,变“暗补”为“明补”。应将流通领域的部分补贴转移到直接生产领域,或直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设、保管费用等,将以“暗补”为主的补贴方式逐渐转化为以“明补”为主的补贴格局,让农业生产者直接受益获利,使政府对农业的支持更直接更具体,更能发挥财政对农业补贴的政策功效,提高补贴的政策效率。此外,要明确农业补贴不应是一种“应急措施”,对农业的支持和投入作远景规划是确保农业生产稳定、持续发展的前提,财政对农业补贴政策的根本目的是为了有效的促进农业发展和保障农民收益。应在明确农业补贴的目标的基础上调整农业补贴的结构,增强农业的可持续发展能力。具体说来应该按照WTO规则,减少或逐步取消“黄色补贴”,选择以“绿色补贴”为主的补贴措施。应重视对农业基础设施的建设补贴,加强以水利建设,农村道路建设等为核心的农业基础设施建设工作。重视农业科技补贴,加强农业科学技术研究和推广,加强对农民的基础教育和技术培训工作。通过科技活动,提高我国农产品科技含量,推动农业增长方式的转变,增强我国农业的整体竞争实力。另外,在补贴资金有限的条件下,还可以缩小补贴的范围,减少中间环节,有侧重点地对农业进行补贴和扶持,集中发挥财政补贴的政策效益。
(三)组织促生:提高农民组织化程度,创建利益代表机制
在我国,农民人口多而分散,组织化程度低,缺乏共同利益的驱动,以至农民利益常常存在丧失和被侵蚀的现象。提高农民的组织化程度,创建农民的利益代表主体,是解决三农问题的有效途径,对保护农民的利益具有重要作用。在农业补贴过程中创建农民的利益代表主体,搭建农民与国家之间的中间桥梁,一方面有利于提高农民的谈判地位,改变广大农民在利益博弈和政策博弈中的劣势地位;另一方面又有利于国家与农民之间的信息交流,降低补贴制度运行的成本,提高补贴的效率。美国、日本等发达国家的农民行业组织在农业补贴中发挥了极为重要的作用,这些国家的成功实践表明,农业补贴政策的制定和实施需要农民利益代表主体的参与。我国目前尚没有真正意义上的农民利益代表主体,一些政策制定着对提高农民的组织化程度尚存顾虑,认为9亿多农民一旦形成利益集团是件可怕的事情,将会对国家的稳定构成威胁。其实,这是不相信农民的表现,这种观点片面地夸大了农民组织化的制度风险而忽视了它的积极作用。我们应该对农民组织进行客观科学的评价,以发掘和认识其在解决三农问题中的作用和优点。在农业补贴中,我国应借鉴发达国家的成功经验,在法律上保证农业行业组织开展活动,在立法上赋予了农业行业组织一定的法律地位,明确了行业组织的性质、业务范围,给予农业行业组织必要的经营、民事主体资格,并应在补贴制度中将行业组织作为农业补贴的受益主体,充分发挥其在农业补贴中的积极作用。
(四)风险防范:完善保险补贴,强化利益保障
农业保险作为绿色补贴允许行使的承载措施,已成为国际上最重要的非价格农业保护政策工具之一。将农业补贴的部分资金用于农业保险补贴,从长远目标和可持续的发展眼光看,更加有利于我国农业的发展和农民权益的保障。因此,构建农业保险补贴制度,是当前我国农业补贴政策调整的重要内容。我们认为,农业保险补贴制度的架构应包括以下几个方面:(1)建立中央和省两级财政补贴体系。在中央单独设立一个政策性农业保险业务管理机构,主管农业保险的补贴工作及其与之相关的工作。对于由地方政府自己建立的政策性农业保险公司,由中央和省两级共同提供经营管理费和保险费补贴;(2)区域性补贴和差别性补贴齐头并进。不同区域之间的发展应采取不同的补贴策略,主要是针对区域选择有梯度的保险保障水平;(3)直补农民与补贴企业双向投入。在农业保险的补贴中,可以直接向农民提供补贴保费,对企业的补贴主要体现在管理补贴,对管理保险业务的支出费用予以补贴。[16](4)鼓励地方或农户成立互助保险合作组织,建立农业保险专项风险基金,通过减免营业税、所得税等优惠办法,扶持其发展。农业保险补贴制度是农业补贴过程中规避自然风险和市场风险、保障农民利益的重要手段,对完善补贴的利益保障机制起到巨大的作用。此外,在补贴中为了防范农民的权益受到其他市场主体的侵害,可以通过加强对农业补贴立法,制定一部专门的《农业补贴法》,进一步明确补贴过程中农民的合法权益,对侵害行为依法追究行政责任、民事责任和刑事责任,为农民的利益提供法律的保障。

结 语
建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。在新农村建设中如何利用好农业补贴制度所蕴含的利益机制,在最大的限度内对我国的农业进行支持与保护,进而实现农民增收,在利益分配层面达到最优,是摆在我们面前的重要课题。我们相信在良性的利益机制作用下,农业补贴制度会在新农村建设中发挥其应有的制度作用。

The research of agricultural subsidy system in new rural construction
——On the basis of interests mechanism
Li Chang-jian Huang yue-wen Lizhao-chang
(Legal department of Hua Zhong Agricultural University Hubei Wuhan 430070)
Abstract: Agriculture is a foundation of the national economy. It is very important to build up the agricultural subsidy policy progressively in our country, keep the rational level of the price of agricultural products and set up the agricultural protection system progressively. The weak quality of agriculture has determined the importance and necessity of the agricultural subsidy. The essence of the agriculture subsidy is the subsidies of interests, its content, form and purpose to replenish embody obvious interests attribute invariably. We can analyze the system of agricultural subsidy of our country from the visual angle of the interests, and construct the benign interests mechanism.

广西壮族自治区计划生育条例补充规定

广西壮族自治区人大常委会


广西壮族自治区计划生育条例补充规定
广西壮族自治区人大常委会



(1991年8月17日广西壮族自治区第七届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过)


根据《广西壮族自治区计划生育条例》(以下简称《条例》)实施以来的情况,对《条例》作如下补充规定:
一、推行计划生育,必须坚持以思想教育为主,经常工作为主,避孕为主,搞好全民性的人口与计划生育宣传教育,重视发挥村民委员会、居民委员会和各级计划生育协会的作用,依法加强管理。
二、违反《条例》第十七条中关于有生育能力的夫妻,“已生育两个孩子以上的,原则上要有一方采取绝育措施”的规定,经教育后仍不采取绝育措施的,视情节给予经济处罚、行政处分,促使其采取绝育措施。
三、违反计划生育规定,超计划怀孕,经教育后仍不终止妊娠的,视情节给予经济处罚、行政处分,促使其终止妊娠并落实节育措施。
四、对违反《条例》和本补充规定所作的经济处罚,按自治区和市、县人民政府有关规定,由乡、镇、城区人民政府决定执行。
五、当事人对按照《条例》和补充规定所作的处罚决定不服的,可以在接到决定书之日起十五日内,向作出决定的机关的上一级机关申请复议。复议机关应当在收到复议申请书之日起,一个月内作出复议决定。当事人对复议决定不服的,可以在接到复议决定书之日起十五日内,向人民
法院起诉。当事人逾期不申请复议、不起诉、又不履行的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
六、本规定自公布之日起施行。



1991年8月17日